全面推进供给侧改革——2017年政府工作报告解读

  在过去两年稳健略松货币政策和财税刺激的支撑下,经济增速已止稳回升,而持续货币扩张进一步推升资产泡沫,货币政策面临日益增加的调整压力。资料图

  文|中银国际宏观分析师 叶丙南、张婉

  十二届全国人大五次会议于上周六在北京开幕,国务院总理李克强作政府工作报告,回顾了2016年经济工作,部署了2017年政府目标、宏观政策和改革框架。

  经济增长目标6.5%

  2017年GDP增长目标确定为6.5%,相比2016年略有下调,表明中央政府主动引领经济发展新常态,更加关注增长的质量和效益,政策重心已经由稳增长转向抑制资产泡沫和防范金融风险。在过去两年稳健略松货币政策和财税刺激的支撑下,房地产、汽车销售和基础设施投资大幅回升,经济增速已止稳回升,广义价格显著上涨,而持续货币扩张进一步推升资产泡沫、债务和金融市场波动风险,货币政策面临日益增加的调整压力。2017年适度下调经济增长目标将为货币政策调整和供给侧结构性改革提供更大空间,也为处理和应对金融风险,加强金融体系监管提供了更大灵活性。

  城镇新增就业目标上调至1100万人

  2017年城镇新增就业目标上调100万人至1100万人,一方面表明政府对就业形势和社会民生更加关注,稳增长的核心是稳就业和社会稳定,另一方面也说明随着人口变化和经济结构调整,就业供求形势有所改观,按照当前单位GDP就业在190万人到200万人左右的弹性计算,6.5%左右的GDP增长完全能够满足1100万以上的就业目标。但随着经济调整转型,劳动力市场结构性不匹配问题可能显著上升。这需要政府加快劳动力市场和相关的户籍、公共服务体系改革,促进劳动力在不同部门和地区之间的流动,减少摩擦性和结构性错配,鼓励人力资本积累和劳动生产率提高,这是提升家庭部门劳动收入可持续增长的根本。

  财政政策更加积极有效

  2017年赤字率拟安排为3%,与去年相同,相应的财政赤字2.38万亿元(人民币,下同),较去年增加2000亿元。其中,中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元。安排地方专项债券8000亿元,继续发行地方政府置换债券。2016年地方政府置换债券规模接近5万亿元,预计2017年的置换规模将超过4万亿元。

  2017年政府将继续推进财税体制的改革,主要包括简化增值税税率结构,由四档税率简并至三档。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,加快制定收入划分总体方案,健全地方税体系,规范地方政府举债行为。深入推进政府预决算公开,倒逼沉淀资金盘活,提高资金使用效率。

  考虑到今年下半年房地产投资可能面临一定下行压力,基础设施投资作为稳增长的一项重要手段,仍有望保持较快的增长速度。基础设施投资重点将主要涉及补短板,改善民生环境,推动新型城镇化。中央政府有望继续对基建投资提供融资支持,并加大PPP项目推动力度,引入民间资本,满足基建融资需求,预计全年基建投资增速从2016年全年增长15.7%略微下滑至15%。

  货币政策稳健中性

  2017年货币政策将回归稳健中性,相比过去两年稳健略松政策将有所收紧。2015-2016年,资本市场大幅波动和对中国经济下行的关注推动货币政策逐步走向实质宽松。2014年底到2016年一季度,货币当局六次下调存贷款基准利率,五次下调存款准备金率,利率水平降至历史最低,2016年上半年新增贷款和社会融资规模均创下历史新高。宽松的货币政策刺激股票市场、债券市场、商品市场投机行为增加,房地产市场泡沫风险上升,大量资金“脱实向虚”,对金融系统的稳定性带来一定影响。

  伴随经济短期止稳回升和资产泡沫风险上升,中央政府加快货币政策调整速度,2016年下半年政治局会议两次强调抑制资产泡沫,12月份召开的中央经济工作会议指出货币政策要真正稳健中性,把风险防范放在更加重要的位置。2017年的M2(广义货币供应)增长和社会融资规模余额的预期增长目标均从2016年的13%下调至12%,而2016年M2和社会融资规模余额的实际增幅分别为11.3%和12.8%,均略低于原定目标。考虑到2017年货币政策将转向温和信贷控制,M2和社会融资规模的实际增速有望进一步回落,预计分别增长10.8%和10.3%。

  供给侧结构性改革是全年工作的主线

  2017年政府工作将供给侧结构性改革作为推进的主线,改善供给侧结构作为主攻方向,并且围绕供给侧结构性改革中的“三去一降一补”这五大方面做了具体的工作安排。与2016年工作报告中“加强供给侧结构性改革,增强持续增长动力”的描述相比,供给侧结构性改革无论是在篇幅上还是在重要程度上都有所上升,成为2017年政府工作的主要推进方向。

  其中,去产能除了要求继续推进钢铁、煤炭行业化解过剩产能,还进一步扩大到了煤电领域,强化了环保、能耗、质量和安全的执行标准。2016年,伴随着去产能供给端的压缩,以及房地产基建增长带来的需求端回暖,叠加宽松的流动性环境,钢铁和煤炭价格大幅上涨,在一定程度上虽然改善了钢铁和煤炭企业的盈利能力,但也降低了企业主动去产能的意愿。2017年去产能的推进难度有望上升,除了要继续处置“殭尸企业”,化解过剩产能外,还要防范过剩产能新上产能,“殭尸企业”死灰复燃。而根据2016年底中央经济工作会议的安排,2017年去产能的范围还有望继续扩大,从钢铁和煤炭领域继续扩大至水泥、有色金属、造船、平板玻璃等领域。

  去库存则要求因城施策,坚持住房的居住属性,落实地方政府的主体责任,加快建立和完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。经历了2016年上半年一二线城市房地产价格的大幅上涨后,房地产政策逐渐转向分类调控和因城施策:对库存较多的三四线城市,要求与城镇化相结合,支持居民自住和进城人员的购房需求,而对房价上涨压力较大的一二线城市要求合理增加住宅用地,减少房地产的投资行为。因此,预计在十九大之前,抑制房地产的价格上涨将成为各级政府的一项重要任务,预计对一二线城市的房地产调控政策将持续到2017年底。

  去杠杆依然以降低企业杠杆为重点。化解企业杠杆的主要手段包括资产证券化、市场化债转股和加大股权融资力度。此外,在中央经济工作会议提出的“强化企业自身债务杠杆约束”的基础上重点提出了要强化国有企业的财务杠杆约束问题。事实上,过去几年伴随着实体部门收益水平的下降,私人部门已然主动收缩了杠杆水平,而国有企业由于预算软约束和隐性担保问题,杠杆水平却在不断上升。强化国有企业的财务杠杆约束,一方面需要使市场在资源配置中发挥决定性作用,打破国有企业的刚性兑付,另一方面需要与国有企业改革相结合,强化法人治理结构,改善国有企业的激励机制。

  降成本主要围绕减税降费展开。在减税方面主要围绕扩大小微企业减税优惠范围,提高科技型中小企业研发费用抵扣比例展开,而降费主要是降低企业非税负担,包括全面清理规范政府性基金,取消或停征中央涉企行政事业性收费,减少政府定价的涉企经营性收费,继续适当降低“五险一金”有关缴费比例和降低企业制度性交易成本,降低用能、物流等成本等五个方面展开。而与去年相比,今年的政府工作报告去掉了“降低企业融资成本”,改为了“实行差别化考核评价办法和支持政策,有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题”,这也与当前的贷款基准利率处于历史的低点,而货币政策转向中性,信贷政策将转向差异化对待,整体有望略微收紧有关。

  针对严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题,加大补短板的力度。补短板要求加快提升公共服务、基础设施、创新发展、资源环境等支撑能力。我们认为,补短板有望与改善民生,提高生态环境相结合,特别是围绕优化区域发展格局、推进新型城镇化,改善城市基础设施建设、加大环境保护力度等方面相结合。根据报告要求,单位国内生产总值能耗在2016年下降5%的基础上继续下降3.4%以上。

  国有企业改革

  2017年国企改革的重点在于完善公司法人治理结构,深化混合所有制改革。工作报告要求今年国有企业要基本完成公司制改革的目标,并继续深化在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域的混合所有制改革。抓好电力和石油天然气体制改革,开放竞争性业务。

  主动扩大对外开放,继续推进“一带一路”

  当前的国际形势来看,逆全球化、贸易保护主义、民粹主义的思潮逐渐上升,尤其是美国新任总统特朗普表现出的严重贸易保护主义倾向,更是加剧了中国外部环境的不确定。在此背景下,通过继续推进“一带一路”扩大对外开放的步伐,一方面有助于化被动为主动,提前应对国际环境的新变化,维护多边贸易体制,另一方面有助于通过与沿线国家的合作,实现优势互补,调整中国的产业布局,带动内地基建、装备、技术、服务等领域走出,提高产业链的生产效率。

  (本文为作者个人观点)


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