省政府常务会议运作全解

上海市人民政府大楼(资料图)

  大公网评论员 方乐迪

  作为省级党委决策的执行部门,尤其是具体经济政策的执行人,省级政府有着十分关键的作用。除了调研、会见以及参加党委常委会之外,政府常务会议也是政府首长参与决策与部署工作的重要形式。故而通过对省级政府常务会议的探究,可以促进我们了解省级政府的运作。

  一、样本说明

  在样本选择层面我们主要以三个指标作为筛选样本的必要条件。首先,所选择省份是过去一年习近平或李克强曾经考察过的省份;其次,在经济发展具有一定的代表性;最后,在2014年省级政府主官没有进行人事调整。

  1、常委考察

  在选择样本上,习近平或李克强是否考察被作为重要因素。作为党的一把手和政府部门的首脑,习近平和李克强所选择的调研地具有一定的代表性。一方面,选择调研地代表着中央决策思路;另一方面,所选调研的省份也是在某个方面具有代表性的,如扶贫、生态或科研创新等。选择这类省份,将有助于我们了解典型政府运作、央地互动、贯彻中央意志等内容。

  按此标准,我们初步选定了2014年习李的16省区市。它们分别是内蒙古、江苏、上海

  福建、北京、河南、新疆、陕西、辽宁、海南、重庆、湖南、山东、云南、天津、浙江。其中内蒙古共被调研3次(习近平1次、李克强2次);江苏被调研3次(习近平2次、李克强1次);上海(习李各一次)和福建各2次(习近平2次)。其余省份的调研次数都为1次。

  2、经济发展的代表性

  为了增加样本的典型性,以研究不同发展阶段省级政府运作的不同,我们又引入经济发展代表性作为进一步筛选样本的条件。对不同经济发展状态的省份予以划分,选出更具典型性的省份。

  本文以2014年地区生产总值作为衡量经济发展的指标。选择地区生产总值作为指标主要有两个原因:

  第一,虽然中央层面逐步降低GDP增长对于官员考核的权重,但目前为止GDP仍然是反应一省发展水平最客观和直观的指标。此外,中央政策支持等也多以GDP为代表的相关指标,作为决策依据。

  第二,截至目前,2014年的31省区市的地区生产总值均已出炉,而人均GDP尚未全部公布。故而依据现实条件,我们只将地区生产总值而非人均GDP作为参考指标。

  在划定选择范围上,我们将选择地区生产总值均值(22073亿)作为参考标准,前后加减一个标准差(16986亿),划定了四个取值范围。

  表格 1  31省地区生产总值分布

  3、人事稳定

  为了对样本进一步筛选,我们将人事稳定作为另一个重要的影响因素。因为人事稳定往往也会直接影响相关政策延续性,尤其是对于政府主官而言更是如此。因为一旦更换政府主官,新任主官或根据自己的理解进行政策调整(或需要一定时间适应),执政风格或许也会不同,这些因素将影响所在省份的政策延续并直接对样本产生影响。

  因此,我们依据人事稳定因素对样本进一步筛选,剔除了2014年发生省级政府首长变动的省份。这些省份包括辽宁(李希接替转岗住建部长的陈政高)、新疆(雪克来提接替调往中央的努尔·白克力)、海南(刘赐贵接替蒋定之)。

  在经过上述筛选后,剩余的样本省份为内蒙古、江苏、福建、北京、河南、陕西、重庆、湖南、山东、云南、天津和浙江。

  综合上述三个条件,我们选择了内蒙古、福建以及浙江三省区市作为研究样本。在经济发展程度上,此三个省级单位代表了不同经济发展水平的省份;在地理位置上,三省区市也覆盖了不同的地理板块;此外,这三省份都在今年被纳入国家的战略规划,如“长江经济带”和“一带一路”等等。

  此外,为研究中央政策对地方政策的影响,我们还将国务院常务会作为引入的变量进行比较。

  二、省级政府常务会议召开没有形成固定的周期


  2014年,国务院共召开40次常务会议。排除外访或调研等活动影响,国务院常务会议基本上为一周一次,已经形成了固定的会议周期。在中央党的活动方面,政治局会议也保持了固定的会议周期,即一月一次(常委会会议多无公开报道,所以无法统计)。目前,涉及党政的决策会议已经呈现公开、常态与周期性三大特征。

  通过图表1看,三省级政府召开的常务会议则没有明显的规律性,有时两次常务会议的间隔会接近1个月。

  在全面总会议数上,浙江省全年共19次、内蒙古为20次、福建为19次(省政府31次会议没有官方公开信息)。而同期,全年的国务院常务会议召开次数则达到40次。内蒙和福建单月最高召开3次政府常务会议,浙江只有两次。与之相比,国务院常务会议单月最高召开5次(七月)。

  相比中央政府(国务院),省级政府既需要紧跟中央政策,也需要贯彻执行经过省级党委决策的相关政策。故而,其开会时间和议题都会受到这两个方面的影响。以上问题将在此后的章节加以详细讨论。

  事实上,不同的省级政府其在设定常务会议议题个数上也并不相同。有些省级政府在常务会议上会涉及多个议题或者通过多个文件等,比如内蒙古、福建等省份。而有些省级政府一般一次会议只涉及一个主题或一个事项,比如浙江省(详见附录1)。在中央层面,国务院常务会议议题则不止一个。

  政府常务会议会对不同议题作出不同的决策动作。官方通稿在描述决策动作时会用不同的词汇搭配。通过对国务院常务会议以及三省区政府常务会议的梳理,总结出了一组决策动作搭配的高频词汇。这次词汇有:部署、研究、讨论、审议、听取、传达等。

  在高频词汇中,“审议”、“研究”以及“听取”这三个决策动作描述词是中央和地方在常务会议使用频率较高的。与之对应的是审议工作文件、研究事项以及听取汇报。这是中央和地方会在常务会议上进行的决策工作。

  除了“审议”、“研究”、“听取”之外,地方还有自己的特色词汇--“传达”。这体现了省级政府上传下达的政治角色。在相关政府通稿中,“传达”通常与“学习”搭配使用,一般限于中央精神在地方的落实,对于领导人视察地方讲话与精神的落实等等。“学习”也会单独出现,例如2014年4月29日内蒙古自治区政府常务会议即有一项工作,“深入学习习近平总书记考察内蒙古重要讲话和李克强总理在辽宁、内蒙古考察座谈时关于经济形势以及在研究一季度经济形势时的重要讲话精神”。

  三、常务会议议题的殊异

  政府常务会议的议题选择也是十分重要的一项内容。通过对政府常务会议议题的梳理发现,中央与地方联动与地区决策个性,这两个特征都是十分明显。

  中央与地方的议题联动与决策传导最直接的体现在了“简政放权”一项上。以“简政放权”为主要方面的行政改革,是李克强政府最重要的一项改革措施。在国务院层面,2014年全年的40次政府常务会议上提及了21次“简政放权”。在地方层面,“简政放权”同样成为政府常务会议的重点内容。在福建省政府召开的19次常务会议中,涉及简政放权等内容的共有7次;在浙江省政府召开的19次会议中3次提到了相关内容;而内蒙古20次会议中也有3次提到了相关内容。

  国务院常务会议与地方常务会议也有相同的议程。例如,在政府常务会上,都会召开涉及季度以及半年经济形势分析的内容。这已经成为政府常务会议的固定内容。此外,作为被常委视察过的省份,福建、内蒙与浙江三省区都会安排专门的常务会议,以学习传达高层讲话与相关精神。

  通过对比常务会议议题发现,各省也有相同的发力产业,如以大数据为代表的信息产业、文化产业以及大健康产业等等。3月21日,浙江省政府召开常务会议,研究通过深化改革,鼓励民间资本投入,加快发展养老服务产业和健康服务业;8月15日,福建省政府召开常务会议,其中一项就是“研究通过了《福建省关于促进健康服务业发展的实施意见》”;11月7日,内蒙古自治区政府常务会议也设置了相关议题--“研究《内蒙古自治区人民政府关于促进健康服务业发展的实施意见》”。

  各个省份的决策个性也直接地体现在了常务会议的议题设置上。这种个性与地区的资源禀赋、地理特点与政治地位等有着关系。例如,内蒙古作为与蒙古、俄罗斯交接的少数民族自治区,其政府常务会议涉及对外开放的议题就占据着重要位置。

  在2014年,内蒙古共召开了19次政府常务会议,其中涉及蒙古国、俄罗斯等对外开放议题的就有5个。这其中包括“研究了对俄蒙合作交流有关工作”、研究《内蒙古自治区关于进一步提升对俄罗斯、蒙古国开放水平的意见(送审稿)》 等。“研究了《内蒙古自治区人民政府关于支持二连浩特国家重点开发开放试验区建设的若干政策措施》”实际上也是涉及了对于蒙古国的开放与合作问题,该地有内地唯一通向蒙古国的铁路口岸。

地方GDP与三大关键词

中国经济发展的柔韧性在增强,这在各省市的经济社会数据中体现得颇为明显。

  大公网评论员 宋代伦

  继今年1月20日国家统计局召开新闻发布会介绍2014年国民经济运行情况后,2月26日,国家统计局又公布了2014年国民经济和社会发展统计公报。通观整篇公报,2014年的中国经济与社会发展整体向好。虽然这段时间发生的诸如央行降息、外资撤离等新闻让舆论普遍看衰中国的经济走势,但官方认为,在世界经济复苏疲弱与国内“三期”叠加的阵痛期下,中国仍顶住巨大下行压力,保持中高速增长,成就来之十分不易。国家统计局副局长谢鸿光还用了“柔韧性”一词,比喻中国经济发展的柔韧性在增强。

  这种柔韧性表现出的张力,在各省市的经济社会数据中体现得颇为明显。目前,2015年各地地方两会已全部闭幕,经济社会发展数据悉数公布,围绕各地GDP、增长率等主要指标的讨论与展望仍在继续。与往年不同的是,此轮讨论被套在了“新常态”这样一个更宏大的词汇下。2014年5月,习近平在河南考察首次提及“新常态”时,针对的是中国宏观经济层面,此后,该词迅速衍生到各层级、各领域、各行业。目前,全国两会已提上日程,分析地方的经济表现,有助于我们在了解宏观数据的同时,把握中观层面的政经格局。

  新常态下地方GDP的暗战

  先来看看舆论最关心的地方生产总值与增速。图1以雷达图形式显示了2013、2014的增速和2014、2015的预期增速。一个最直观的呈现,便是这四个圈在逐渐收缩。与各地2014年的目标相比,因为新常态的到来,31省份增速无一达标,最接近的则是重庆,其次是北京。与目标相比,落差最大的是山西(-4.1%),其次是辽宁(-3.2%)。如果与2013年增速相比,落差最大的仍是山西(-4%),云南并列最大。看来,山西2014年政坛遭遇地震,经济同样如此,两者具有高度正相关。


  包括山西在内,有七省市增速低于全国平均水平,其他分别是北京、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海,这是近年来相当罕见的情况。2013年,31省还无一低于全国平均水平。有意思的是,除上海外,其他六省市是连成一片,具有强烈的地域性。说2014年华北和东北经济连片塌陷,一点不为过。

  新常态反映出的一个变化,自然是各省市不再把GDP和增速看的那么重,这一方面体现在华北、东北这些省份勇于公布并不出彩的数字,并着手调整自身不合理的产业结构;另一方面不少地方在做今年目标增速时也敢于放低身段,把数字定的较低,甚至会低于今年全国目标,这在以前是难以想象的。

  如果我们将各省的GDP加总,虽仍超出全国总量4.78万亿元,但差额相比之前三年均下降不少。差额的减少,一方面说明各地统计口径与全国仍不一致,但另一方面让我们看到,各地对GDP统计注水的现象有所缓解,重点就表现在上述七省低于全国平均水平,这是值得肯定的趋势。

  所谓成也GDP,败也GDP。虽然各地对GDP的态度在逐渐变化,但无论你重视不重视,分析经济数量也好质量也罢,还是要回到GDP本身,奈何现在尚未有个系统化的更优指标衡量经济基本情况,完全否定GDP的意义并不理性。因此各地GDP总量公布后,各地围绕GDP暗战还是如期打响。



  图2显示了2014年各地GDP总量与增速的关系图。如果做一条趋势线我们发现,虽然地方GDP与增速仍有负相关,但已经相当微弱,分布更像是个喇叭型:GDP总量低的增速可以很低,也可以很高,差距扩大,而总量高的目前看来增速仍保持中上水平,绝对增量惊人。而2013年(图3),这种负相关性仍然较明显,各省分布较为集中。

  图2还显示,GDP的第一集团军将后面的大部队越甩越远。第一集团军里的山东与后面大部队领头羊浙江的差距已将近两万亿。而江苏因为保持着高速增长,直追GDP老大广东。照这个趋势,不出三年广东将交出GDP第一把交椅。不过广东方面对此倒是很淡然,早在汪洋主政时期,汪洋就预料不出几年江苏将超广东,但他表示广东不想和江苏打这个经济仗,“你愿意超就超吧,我们首先要把结构调整好”。江苏也表示在抓转型升级,没考虑要超广东。但事实是,江苏确实在一路猛追,且在人均和缩小地域差距上做的更好。这场老大之争,恐怕会成为未来几年地方经济竞争的焦点话题之一。

  纵观已经公布的地方政府工作报告,除了与新常态的大方向保持一致,并无更多亮点。唯一值得一提的是,上海率先取消了GDP目标,取而代之在报告中表述成“经济平稳增长,结构继续优化,质量效益进一步提高,全市一般公共预算收入与经济保持同步增长”。虽然只是个数字上的取消,但却是一大进步。当然,上海有勇于取消GDP目标的硬资本,大部分省份仍需要竖立一个目标努力完成资本积累,一下子都取消并不现实。但取消GDP目标的大趋势不可避免。

  近年来上海的经济增速持续较低,在四大直辖市中垫底,总量陆续被湖北、湖南、福建等超过。不过,上海的优势和独特地位仍然明显。上海自贸区的逐渐完善与年初的外滩踩踏事件,使得上海未来的工作重心转向创新驱动发展和超大城市的公共治理等方面。这些工作做好了,GDP的平稳增长是水到渠成的结果。

  谁更强调转型升级与结构调整?

  转型升级与结构调整是现在从中央到地方在各项改革工作中出现的高频词汇。那么究竟哪些省份更强调它们呢?这里不妨以12个样本省份的2014年省长主持的政府常务会议与2015年的政府工作报告,以关键词统计的形式来展现。


  经过表1统计可以看出,各地出现“转型”与“结构”的频次有很大的差距。北京市总计出现了37次,福建仅14次。而江苏和天津最高,分别出现108次和95次。

  而分别来看,江苏在“转型”与“结构”两方面均着墨甚多。在2014年23次常务会议中,有16次提到“转型”,18次提到“结构”。之所以如此强调这两个关键词,与2013年全国两会期间习近平对江苏工作作出的重要指示密不可分。习近平当时对江苏提出了“深化产业结构调整、积极稳妥推进城镇化、扎实推进生态文明建设”三项重点要求。此后江苏省把贯彻三项要求作为各项工作的重中之重,并从当年4月开始,进一步细化实化具体化为十项举措。因此,无论“转型”还是“结构”都贯穿在江苏一年来的各项工作中,包括航道港口建设,绿色生态,铁路,交通运输,国企国资改革,营改增,健康服务,旅游业,信息化发展等。在今年的政府工作报告中,李学勇说:“大力推进经济结构战略性调整,着力优化产业结构、需求结构、城乡结构、区域结构、分配结构和生态环境,加快从要素、投资驱动向创新驱动发展转变,推动经济行稳致远。”这“六个优化”也成为打造江苏经济升级版的突破口。

  天津在呼告“转型”上也非常积极,这与邻居北京形成巨大反差。虽然在频次在比江苏还多,但相比江苏的普遍撒网与领会中央精神,天津在强调转型上更有针对性。纵观去年市常务会议与今年政府工作报告,天津在转型上强调最多的是“万企转型升级行动计划”。2014年1月29日,天津市政府下发通知,启动为期三年的万企转型升级行动计划(2014-2016),首批确定1.2万家中小企业,通过3年努力调整产业结构,化解过剩产能,实现转型升级,切实提高经济发展的质量和效益。

  在21次市常务会议中,有12次提及“转型”,其中谈及产业转型升级10次,这10次中又有五次专门针对“万企转型”。黄兴国在今年政府工作报告中介绍称,天津在过去一年全力打好转型升级“组合拳”,“万企转型升级计划”通过改造提升、产业转型、关停重组、载体升级等途径,完成5800多家企业转型升级,实现了结构优化、效益提高、就业增加、资源节约、环境改善。之后在今年的工作计划中,黄兴国又指出,以自贸区建设为重要抓手继续促改革、促转型,继续深入实施万企转型升级行动,扶持一批企业向产业高端和现代服务业转型,帮剩下4500家中小企业实现转型升级。

  在转型方面,山东与浙江出现频次也较高,均为24次。山东侧重资源型城市、过剩产能与服务的转型升级,例如2014年第一次常务会议就指出,要全力“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能,大力优化产能结构和空间布局,推进产业健康发展和加快转型升级。浙江对“转型”的强调经常伴随“集约”一词的出现,即集约节约要素资源促进转型升级。包括以土地节约集约利用实施“空间换地”,促进浙江经济升级版;以“机器换人”为抓手,提高产品质量,优化劳动力结构,大力推进工业转型升级。同时,在政府工作报告中,省长李强强调,设立省产业转型升级发展基金,各项要素重点向七大产业(信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造)投资项目倾斜,加快形成以高端制造业和现代服务业为主体的产业结构。

  除前文提到的江苏,在结构调整上,内蒙古与河南同样出力较多。2013年3月19日,内蒙古党委书记王君提出“8337”的发展战略,即“八个建成、三个着力、三个更加注重、七个重点工作”。这套战略将指导内蒙古未来新的发展定位。因此,内蒙古的结构调整均围绕这一战略展开。产业结构升级是内蒙古主抓的核心之一,巴特尔在政府工作报告中说,以“五大基地”建设为重点,以提高资源综合利用率和产业精深加工度为主攻方向,构建多元发展的现代产业体系;河南则主抓工业结构调整,优化提升工业产品结构、改造企业技术,推进先进制造业大省建设。

  稳增长下投资的多样形态

  当前,经济下滑压力加大。通缩态势明显,稳增长似乎再度成为宏观经济政策最优先强调目标。在拉动经济的三驾马车(投资、消费、出口)中,固定资产投资成为官方拉动经济稳增长的最主要手段。纵观各省2014年固定资产投资,绝大多数超过GDP增幅,不少是后者的两倍多。有22个省市投资增速超过全国平均值(15.3%),其中16个位于中西部。与GDP增速相比,投资增速的地域差距更大,最高的新疆达到了25%,最低的辽宁甚至为-1.5%。


  公报显示,2014年全社会固定资产投资512761亿元,投资/GDP比例达80.56%,显示中国的经济仍由投资主导。其中,有21省市占比高于全国水平。值得一提的是,有七个省的占比超过了100%,即投资额高于当年生产总值。除安徽外,西北五省和西藏也在列,与GDP增速类似,呈现强烈的地域性。这一方面反映西部投资结构与质量有待提高,另一方面也反映西部对投资拉动经济的热情。在西部尤其是西北各项基础设施与公共服务远未健全的当下,固定资产投资是保增长惠民生见效最快的手段。

  同样,在我们选取的12个省市样本中,以同样的方式统计,可以观察到目前投资的多种形态。表2显示,浙江、上海、内蒙古“投资”出现的频次排在前三。浙江以“411”有效资行动计划进行有效与定向投资,并加强民间投资培育,加大企业技改力度,进一步调动民间投资的积极性。同时,浙江还在投资体制改革上大气力,如编制企业投资项目核准目录,确立企业投资主体地位,加大简政放权力度,切实转变政府投资管理职能等。


  上海的投资格局比较特殊,图4已显示,上海的投资占GDP比例为31省市中最低,仅25.54%,显示上海经济结构已是非投资拉动型,并作为最早一批地方省市进入创业创新拉动型的阶段。因此,创业投资成为上海在投资领域的重要课题之一。2014年3月17日,市长杨雄主持常务会议,并原则通过《关于加快上海创业投资发展的若干意见》,部署全市各方力量促进创业投资发展,引导带动一批创业投资资本,将上海打造成为具有国际影响力和竞争力的创投中心。

  作为中国最早对外开放的城市之一,凭借优越的区位优势与去年上海自贸区与挂牌,投资管理制度与外商投资、境外投资也成为沪上投资领域关注重点,并和自贸区的负面清单结合起来,进一步扩大投资创新与对外开放。

  前文提到,西部地区对于固资投资的热度在中国各板块中最高,内蒙古作为横跨东西部的地区同样如此。不同于沪浙的投资形态,内蒙古作为边疆地区,在基础设施和产业等投资还有较大欠账。因此,内蒙古的“投资”关键词主要围绕固定资产投资,努力扩大固投规模,稳定工业增长,推动城乡区域协调发展,加强民生建设。内蒙古在强调政府在投资中引导作用的同时,同时形成政府投资、社会投资、招商引资的聚合效应。值得一提的是,内蒙古在金融与投资的关系上也在摸索与创新。区主席巴特尔在常务会议上指出,坚持金融业适度超前发展、服务实体经济、产业资本和金融资本相结合,全面提升金融业对实体经济的服务水平,并统筹推进矿产资源开发、基础设施建设和金融领域“三位体”合作。可以说,内蒙古在金融与投资关系上的机制创新已经走在西部省份前列。

  浙江、上海、内蒙古代表了投资在中国的不同形态。在之前《三大层面解读中国经济新常态》一文中,我们谈到了中国未来经济增长的三条道路,并认为第三条道路是比较理想的道路,即以中国国内为基础,将政府长远战略规划与市场调节相结合,调整中国不合理的生态布局和产业城乡布局,结合国内国土改造,引导国内的长期投资,创造新一轮的增长空间。

  从目前各省公布的投资方向看,中西部省份在基建、能源、生态等领域投资着墨颇多,这些均是中西部目前的短板。统筹国内国际两个大局,首先要盘活中西部的投资布局,完成广大国土上的产业转型升级。当然,这其中要避免当初“四万亿计划”的后遗症,如地方债务的扩张与投资项目效果欠佳等。

  当然,对中国地方债务的扩张也不必过于放大。经济学家林毅夫近日接受采访认为,虽然中国地方政府债务比例比较高,但这些债务主要用来基础设施等固资投资,而非国外一些地方或中央债务只又来支持消费,因此未来有投资回报的收益。其次,中国方债务作为内债而非外债,因为中国独立的货币体系,因此地方在出现债务违约的情形时,中央可利用财政与货币政策来托底。因此,地方债务问题既需要关心,但也不用危言耸听。

“新常态”下的省级生态文明建设

内蒙古森林面积达3.73亿亩全国居首。

  大公网评论员 辛忠

  又到两会季,以“雾霾”为代表的生态议题将再成为会场内外的热点。从当初沙尘暴肆虐到近来雾霾弥漫,从建设环境友好型社会到生态文明进入十八大“五位一体”论述,环境保护在中国政治和社会体系的地位明显提高。

  十八大以来,生态文明建设频繁进入执政党的议事表,三中全会首次提出“用制度保护生态环境”,四中全会将“法治化”纳入生态文明建设;2013年9月,国务院发布《大气污染防治行动计划》十条措施,2015年1月1日,被称为史上最严的新环保法正式实施。

  习近平曾指出,保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力,这应该是当前生态文明建设的基本理念。而作为承上启下的省级政府,在落实中央生态文明建设的政策措施,推进本省环保工作方面,扮演着重要角色。

  为探究省级政府在生态文明建设中的作用,我们选取了12个省、区、市(下简称“省”)作为研究样本,分别是北京、上海、天津、重庆、内蒙古、浙江、江苏、山东、河南、福建、陕西、湖南(这些省份是从习近平、李克强2014年视察过的16省中选择出来,排除掉有过省长换防的辽宁、云南、新疆、海南四省区),以大数据统计的研究方法,全面梳理各省级政府2014年的施政工作,以此分析2014年中国省级政府在建设生态文明工作中的特点和得失。

  省府常务会议里的生态议题“含金量”


  根据各省政府官网的公开报道,统计发现12个省政府2014年召开常务会议共284次,平均一省一年召开23.7次常务会议,每月召开1.97次。其中重庆、北京最密集,重庆为43次,平均每月3.58次,为12省内为最高,北京紧随其后为34次,平均每月2.83次,这也是仅有的两个召开常务会议超过30次的省份。

  284次省府常务会议,共提到生态文明相关话题129次,占比达45.4%,接近一半;平均每个省提及次数为10.75次。从绝对值看,北京、重庆、湖南、江苏、天津、山东六省市提及次数超过10次,河南省最少仅有4次。这从一个方面说明了生态文明在该省政务工作中的“分量”。

  从提及比例看,北京、湖南、江苏三省超过50%,山东、重庆、陕西接近50%,也就是说,这些省份一半左右的常务会议有生态建设相关议题。江苏提及比例最高为73.9%,河南最低为19%,二者相差近4倍。综合来看,绝对值和提及比都较高的省区市存在高度一致性。

  我们还列出了“专门议题次数”一项,并认此来判定生态文明议题在政府工作中的“含金量”。生态议题的“专门议题次数”,是指就生态问题“听取汇报、研究讨论、审议文件、会议特别强调”等的次数。统计发现,12省常务会议将生态列为专门议题共74次,在全部会议中占比26.1%,超过1/4,在129次提及中占比57.4%。也就是说,各省每开四次常务会议,就有一次把生态文明作为专门议题,而只要提到生态议题,多数都以专门议题的形式出现。

  此外,每省把生态建设作为专门议题的平均次数为6.17次。从绝对值看,北京、重庆次数最多均为12次。从出现频率看,江苏省最高为39.1%,其次为湖南(38.1%)和北京(35.3%);最低的是内蒙古,在20次常务会议中仅有一次将生态列为专门议题,占比仅为4.8%;河南占比9.5%也未超过1/10。

  “附属话题次数”是指生态以附属性议题出现的次数,各省市为2~8次不等,但仍以北京、江苏、重庆三地次数最多。

  总体来看,生态在各省市的政务议题中所占比例较高,它正成为考核省长执政成绩的重要KPI指标。尤其在GDP考核弱化,经济面临结构转型、产业升级背景下,生态文明建设在省级改革规划中,成为不可避免的考核项,即使有些改革事项本身并不属生态议题,但在改革过程中,生态质量仍成为评估综合改革效果的必要指标。发达省市对生态的关注度要显著高于欠发达省份,因此东部地区比西部地区在常务会议中更多涉及生态文明建设议题。

  哪些省份,哪些领域环保形势最严峻?


  我们以各省常务会议通稿为参照,统计了省市常务会议上各项环保议题的出现频次,得出了生态文明建设的热点议题。

  大气、水资源占据话题榜前两位,而且水资源成为唯一一个12个省市均有涉及的环保议题,其中,水资源出现29次,大气出现26次,盖因这两个领域与居民生活息息相关。雾霾几乎成了各省执政者在环境治理上的头号心病,而饮用水安全也是关乎百姓生活的话题。此外,河流、海洋的开发与保护,也是一些省份非常注意的问题。

  土地议题以12次位居第三,这与土地开发、耕地保护、城市用地等息息相关,也是新型城镇化建设过程中需要注意的问题。

  垃圾成为生态文明建设的重要议题,有些出乎意料,可见,这个我们平时不太注意的生态议题,已经成为摆在现实面前的重要挑战。在新型城镇化建设过程中,如何处理好日益增加的生产、生活垃圾,维护城市卫生、宜居的生活环境,是考验城镇化发展效果如何的重要指标。

  此外,能源、森林、气象问题,也是提及次数较多的环保议题。

  就各省情况看,环保议题与各省的区位条件和经济社会发展状况存在相关性。比如,东部沿海地区的浙江、福建在水治理方面着力较多,而北京因其特殊的城市功能定位和经济社会发展情况,环保工作任务最多,压力最大。统计显示,2014年北京市府常务会议把大气污染和水资源作为会议议题的次数均超过10次,这种频次和密度在统计的其他11个省份中绝无仅有。生态议题与民生、改革等,成为北京市政府2014年最为关注的三大领域。

  从现实来看,作为首都城市,北京囊括了政治、经济、文化、对外交流等多项国家核心功能,生态在其原本的功能定位中并不居于中心地位,但随着近年来生产、生活环境的恶化,沙尘暴、雾霾、水源短缺、生活垃圾等日益成为北京最严重的城市病,极大地影响着人们的生产生活,同时,也影响到了北京作为国际化都市的城市形象。生态环境对北京的国际地位有多重要?看看2008年奥运会和2014年APEC期间,中国政府对北京环境的重视就可以理解。

  去年11月中旬的APEC会议,是北京市2014年承担的最为重要的外事活动。为保证会议期间的空气质量,北京市政府先后在9次常务会议中强调APEC的环境问题,这既是北京市当年最重大的环保议题,也是对京津冀及周边地区大气污染防治协作系列举措的真实演练。例如,北京周边的天津、山东等省市,均在省府常务会议中多次聚焦APEC期间的大气污染议题。由此来看,当前的生态环境保护已经走出了以往“谁污染谁治理”的旧模式,省际之间互联互通、联防联动正在成为生态环境改善的“新常态”。

  官方文件透露出的“制度化”信号


  十八届四中全会,开启了中国依法治国的新局面。四中全会《公报》将生态良好作为中国社会主义现代化建设事业的重要目标,强调以法治手段推进生态文明建设的重大战略,进一步体现了环境法治建设的重要性。《决定》进一步详细规定了推进生态文明建设的具体措施。

  在2014年,各省级政府在推动生态文明法治建设上力度很大,我们选取了“政府 政府函 政府办 府办函”等主要的官方文件发布形式,统计出12个省级政府在2014一年发布的文件、通知,并统计分析了其中涉及生态文明建设的部分。从中可以看出,生态文明制度建设,正在成为中国地方政府在落实中央生态环保改革精神的重要途径。

  统计显示,12个省级政府在2014年发布各类文件、通知、批示至少有2933份,平均每省发布244份;其中发布生态环保类文件总计达314份,平均每省发布26份。环保类文件的总份数和各省平均份数,均超过了各自文件总数的1/10。

  从文件绝对数上看,福建、河南、江苏、陕西、湖南五省均超过30份,福建更是以44份居于首位,天津和内蒙古两省以14份排名靠后。但从环保类文件占该省文件总数的比例看,北京、湖南、上海、山东、河南、江苏、福建、重庆等均超过10%,其中北京市以15.9%居于首位。综合来看,湖南、河南、江苏、福建等省份在环保类文件发布上占优,这与此前常务会议的统计保持了基本一致。

  以此来看,各省在2014年,利用文件、通知、批示等形式加强生态文明建设,已经成为一项重要的施政手段。制度化的生态文明建设,越来越在地方政府运行中得到推广运用,以法律、法规、规范等形式确定下来的改革部署,将成为四中全会后地方生态文明建设的主要抓手。

  在涉及议题上,文件、通知既有对宏观环保政策的制度化推动,例如北京市发布了关于认真贯彻实施《北京市大气污染防治条例》的通知、上海市制订了《上海市绿色建筑发展三年行动计划(2014-2016)》等;也有对特殊时期某项环保领域的具体部署,例如北京市政府曾连续发布关于2014 APEC和法国机械“龙马”巡游表演活动期间燃放烟花爆竹的相关公告,其细致具体的程度表明,地方政府对环保已做到时间的“全覆盖”和防控的“微调节”。

  另一个特殊案例是重庆。2014年11月6日,重庆市专门召开生态文明建设大会,市长黄奇帆就《中共重庆市委、重庆市人民政府关于加快推进生态文明建设的意见》作了说明。重庆生态文明建设在长江流域生态建设中具有重要的战略地位,而五大功能区域发展战略,为推动重庆生态文明建设确定了目标和原则、方向和路径。

  从省长调研足迹看生态建设和经济发展的关系


  省府班长调研生态建设议题,是直接体现省长环保施政方略的重要环节。调研地区往往是本省生态建设重点区域;从调研次数可看出环保在该省政府工作中的重要性,这与此前会议提及次数、文件发布份数等属同一类。统计发现,2014年就环保议题调研最积极的省府班长是浙江省长李强和天津市长黄兴国。

  省长调研的一些议题极具分析价值,新能源使用、城乡一体化等成为调研热点。比如黄兴国的调研主题聚焦于节能环保,尤其是电力领域,他至少两次就发电事宜进行调研,包括与国家电网的老总聚首,而特高压电网建设正是天津市规划的近几年重要的基础设施建设项目;调研次数最多的李强,其重点在“五水共治”上,在7次调研中至少3次针对这一议题。大公网《中国省级政经生态周报》此前都曾对这些省份的这些热点议题有过关注。

  探索生态文明和经济发展之间的深层关系,是保证绿色经济持续发展,环境保护有后劲的题中之义。在这方面,黄奇帆频频前往调研的重庆“生态双区”是一项积极尝试。根据区位特点,重庆划分出了渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区,将生态保护作为贯穿两地经济社会发展的重要保障,实现生态和经济融合发展。在这方面,杜家毫前去调研的湖南洞庭湖生态经济区,上升为国家战略,也是一个重要探索。

  从政府工作报告看治污成绩单

  我们梳理了2014年和2015年两届省级两会的政府工作报告,将其中涉及环保的内容进行分解。梳理发现,省级政府工作报告可以作为当地政府一年生态文明建设的成绩单,治污、减排数据能够直观体现环保工作的成果,也是对上一年政府工作报告中确定的环保任务目标的最好检验。

  考虑到各省生态议题的差异性,我们选择了共性较大的大气治理为参考项,将2015年政府工作报告中所列成绩对应到2014年提出的目标上,看看哪些省份如期完成任务,哪些省份在环保工作上依然困难重重。

  仅就大气污染治理来看,2014年体现出来的情况是“喜忧参半”。喜的是,每一个省份都意识到了大气污染的严重性,把大气污染防治工作列入政府工作议程。但是,无论是从各省政府工作报告的论述看,还是从日常新闻报道和人们的切身感受看,大气污染防治仍然是一项任重道远的艰巨工作。

  具体到省份上,北京是唯一一个明确公布2014年未完成大气污染治理目标的省级政府。2014年北京市政府工作报告提出当年空气中细颗粒物年均浓度下降5%左右的目标,但2014年实际下降量为4%,比既定目标低了1个百分点。这再次表明,北京“城市病”发作后面临的大气治理难题之严峻。

  重庆、天津、浙江、江苏四省市公布了全年PM2.5平均浓度下降的具体数据,分别为7.1%、13.5%、13%、9.6%;山东公布的数据为,全省细颗粒物平均浓度改善16.3%,可吸入颗粒物改善11.3%;内蒙古报告称,单位生产总值能耗和二氧化碳排放量分别下降3.9%和5%。其他省份并未公布具体的大气治理数据,而是代之以概括型表述,比如有几个省份“完成国家年度任务”、“提前一年完成'十二五'目标”等。

  根据以上分析,我们可以总结2014年中国省级政府生态文明建设的工作得失:首先,生态文明建设已成为实现“第五个现代化”的重要任务,中央和地方均面临着经济转型和污染防治的严峻任务;其次,环保在省长施政清单上的重要性得到提升,从以往经济发展牺牲者的角色转变为身居显位的改革任务,但环保在经济社会发展中仍难脱“尴尬”身份;再次,生态文明建设呈现出若干“新常态”,包括从“谁污染谁治理”走向互联互通、联防联治,从粗放型治理走向“全覆盖”和“微调节”等;另外,生态文明建设尚未摆脱“边污染边治理”的怪圈,污染和治理的背后,是经济和生态的博弈,如果不能从理论和理念上清楚认识到二者的关系,就很难从根本上取得环保攻坚战的最后胜利。

  因此,生态文明建设应当有更多更具创新性的理念,将生态保护融入经济社会发展的全局视野,实现协调发展和科学发展,这是省府掌舵者们2015年乃至更长任期内亟待探索的重要课题。

地方城镇化战略

国家级的战略规划,从提出到落实,是一个艰巨而复杂的过程。

  大公网特约评论员 唐黎明

  如果我们梳理2014年度的国家战略关键词,“新型城镇化”、“一带一路”、“京津冀协同发展”可以拔得前三甲。

  今年2月10日上午习近平主席主持召开中央财经领导小组第九次会议,听取中央财经领导小组确定的新型城镇化规划、设立丝路基金等重大事项贯彻落实情况的汇报,并强调以后将对重大事项检查是否落地见效。然而,国家级的战略规划,从提出到落实,是一个艰巨而复杂的过程。

  城镇化战略从规划到试点

  2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,为近5年城镇化发展提供了战略方向和目标。在随后的几个月中,除了常规的会议指示以外,直到2014年底,国家发展改革委等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》,将江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)列为国家新型城镇化综合试点地区,鼓励这些省市镇以人的城镇化为核心,以提升质量为关键,紧紧围绕需要深入研究解决的重点难点问题,充分发挥改革试点的先遣队作用,大胆探索、试点先行,寻找规律、凝聚共识,为全国提供可复制、可推广的经验和模式。

  从试点市镇的类型看,有全省、省会城市、地级市、县级市和建制镇,从城市发展程度看,既有发达的东部沿海城市,也有数量众多的西部城市,还有直辖市下属区县,尽可能的兼顾到了不同特点的城镇。有意思的是,整个试点工作的时间阶段的设计,“2014年底前开始试点,并根据情况不断完善方案,到2017年各试点任务取得阶段性成果,形成可复制、可推广的经验;2018-2020年,逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。”新型城镇化的本质就是要对传统的城镇化模式改弦更张,如此短的时间段里,要完成土地利用、产业结构、行政体制、生态环保、文化传承等多个系统的转型,可谓时间紧、任务重。无怪乎试点方案最终确定的任务,着力于四大主要任务:一是建立农业转移人口市民化成本分担机制;二是建立多元化可持续的城镇化投融资机制;三是改革完善农村宅基地制度;四是探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式;五是综合推进体制机制改革创新。即便如此,对于62个试点省市镇而言,仍然难度颇大。

  以多规合一为例

  总体来看,各省市落实城镇化政策,2014年度最大的变化有三点,就是把多规合一、空间关系的重组,问题导向寻求解决方案三者放在了比较重要的内容。

  以多规合一为例,各地多规合一的提法与作法虽然有很大的不同,但大致可以归类为“3 1”、或“3 2”的模式,其中的三规,主要指发改部门编制的五年规划或产业规划、国土资源部门编制的“土地利用总体规划”和城乡建设部门编制的“城乡规划”,通常被合称为三规。剩下的一规,则是各地根据自身的发展阶段和问题进行自主选择,有的是人口规划、有的是交通规划、有的是主体功能区规划等等,不一而足。

  多规合一有着深刻的制度根源。以城市总规、土地利用规划、产业规划和人口规划这四规为例,在计划经济时期,土地利用、空间形态与产业发展、人口规模之间的平衡全部都是通过计划调节实现的,并形成了一整套制度。随着市场经济的发展,经济要素和人口的自由流动,传统计划体制下实现土地利用、空间形态与产业发展、人口规模四者之间基本平衡的条件不复存在。这些制度在改革开放后虽然做了相应的调整,但从规划编制的指导思想一直到规划的编制技术都不同程度地留有传统计划经济的印记,如何适应市场经济的需要,进一步改革现有的规划体系,使其发挥应有的作用就成为一个迫切需要解决的问题。

  上海“多规合一”实践的核心是以机构的调整,带动规划的合一,有序推行。具体做法是将国土局和规划局合并,成立规划和国土资源管理局,并由新成立的机构组织编制土地利用规划,实现“两规合一”,确保土地利用规划和城市规划的衔接。

  上海自2008年开始进行机构调整,并以嘉定、青浦两区试点进行“两规合一”工作,目前已在全市展开。土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变,依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标,同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

  重庆的多规合一,则是把以城乡统筹为抓手,探索多规合一有序推行:一是以城乡统筹为契机进行规划体系改革;二是规划合一的探索不断扩展,由“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”;三是规划主导部门由规划局转到发改委,有利于更好地发挥发展规划对土地利用和城市规划的指导作用、协调各部门和各规划的关系;四是以发展规划为指导、空间规划为载体,统一规划编制的技术要求,增强各规划之间的协调性;五是提取各规划的核心要素,形成综合实施方案,引导近期发展建设。

  实际上,整个重庆市2014年的城镇化工作也有明显的调整。在2014年3月,重庆市就确定了2014年度的投资结构调整,市级重点项目按基础设施、城市开发、产业发展三大千亿板块协同推进,投资占比大体为3∶3∶4。而在2014年度的整个重庆市政府常务会议中,大多聚焦于城市基础设施建设、民生保障、生态环保、路网等城市硬件建设,以及服务业、互联网等产业发展事项。

  京津冀三地城镇化与协同发展相交织

  京津冀三地的城镇化政策,与京津冀协同发展战略密切相关。过去的一年中,三地都在频繁互动,签订各种协议,以推动协同发展。

  从三地的政府报告看,三地联手治污、推动交通的互联互通、建立产业转移是热议的重点,本次两会上北京市政府带头显示出了更大的“责任和担当”,市长王安顺在25日的北京“两会”座谈会上称“京津冀是一盘棋,河北好了,天津好了,北京自然会好。北京污染企业要就地关停,不能不负责任地转给河北天津,不是说人家不要,想都不应该这么想。”侧面反映了在今后的产业和治污上将会有更多的统筹思考,以避免过去十多年形成的“产业转移-污染回波”的怪圈。

  首先,京津冀三地联合治理雾霾已成共识。北京和河北将推动编制实施区域大气污染防治中长期规划,完善预报预警、科技治污、区域联防联控机制,加大空气重污染应急措施的实施力度。河北省当局更是提出要成立环首都区域大气综合污染控制研究中心。

  其次,交通的互联互通上,三地因行政分割管理形成的“断头路”,成为互联互通首先要解决的问题之一,去年,北京至昆明高速公路的涞水至北京段建成通车,天津也已初步形成了由京津城际、津秦高铁和一批高速公路构成的交通网络。三地最终将实现公交一卡通,北京新机场正式开工,京昆高速涞水至北京段建成通车,打通断头路取得实质进展。

  随着北京市制订实施交通一体化、生态环保、产业转移年度任务项目清单。2015年京津冀三地城镇化和协同发展的关键,在于对学校医院等优质存量资源进行调整,再度分配,进而引导企业和人口在三地的再度布局。

  正如习近平主席在中央财经领导小组工作会议上强调的,“城镇化是一个自然历史过程,涉及面很广,要积极稳妥推进,越是复杂的工作越要抓到点子上,突破一点,带动全局。”在未来的五年中,国家新型城镇化规划,要从中南海的案头,走到各级城镇的田间地头,还有很长的一段路要走。

黄兴国:爱“算计”的天津市长

天津市长黄兴国(代理市委书记)在2015年天津两会上做政府工作报告

  大公网评论员 许辉

  2015年新年伊始,天津市委代理书记、市长黄兴国已经见了好几拨客人。在和阿里巴巴集团董事局主席马云会面时,他介绍说天津正谋划京津冀协同发展、“一带一路”建设、滨海新区开发开放、自贸区建设、国家自主创新示范区建设等重大战略任务。寥寥数语,勾勒出了当下天津的机遇和挑战。

  掐指算来,黄兴国在天津工作已进入第12个年头。 自2003年底离任浙江宁波市委书记北上后,他历任天津市委副书记、常务副市长、市长再到代理市委书记。这位从基层走来,当过公社书记、县委书记、市委书记,官场履历堪称完整的天津掌舵者一路拾级而上,一步一个脚印。

  来天津之前,黄兴国是一名不折不扣的“浙官”,生在浙江,为官也在浙江,在其曾经主政的浙江象山县、台州市、宁波市等沿海城市,人们眼界开阔、经济活络,其政绩也广为人所称道。而上世纪80、90年代,因种种原因,同为沿海的老牌大都市天津却一度沉寂和黯淡。从某种意义上说,中央调一位有着丰富经济工作经验的“浙官”进津不乏借鉴发展的思量。

  在天津这个更大的舞台上深耕了十多年,黄兴国不辱使命,开拓出了一片天地。近些年,世人惊呼的“天津速度”、“天津效益”就是对天津和天津主政者最好的褒奖,天津人也感慨天津直辖市终于“归位”了。

  2014年,对于天津和黄兴国来说都是值得铭记的。这一年秋天,以精于“算计”、创新务实、儒雅精明闻名的市长黄兴国迎来了人生60岁的生日。这一年,天津实现了新的飞跃,自贸区获批,滨海新区建设如日中天,夏季达沃斯论坛成功举办……

  经历一个轮回后,天津又一次站到了时代的潮头,对一座老城和一位踌躇满志的市长而言,这是一个新的开始。

  2014天津交的四篇作业

  长期以来因为种种原因,天津的经济发展和城市建设相对滞后,与北京、上海相比,其直辖市的身份略显尴尬。外地人对天津最直观的印象是城市破旧、工资水平低,但天津人本分保守、治安良好。天津是相声艺术的领军城市,富含幽默基因的天津人也常拿城市建设自嘲,一个段子在“9·11”恐怖袭击后广为流传,说拉登在选择城市实施恐怖袭击时,助手推荐了天津,拉登来天津转了一圈后生气地说“都已经炸过了,还叫我来。”

  因此,对历任城市主政者来说,发展经济改善民生都是重中之重。梳理黄兴国2014年的公开讲话和活动记录,他谈得最多也是经济和民生。2014年,天津的发展可圈可点。而时常被各级官员挂在嘴边,大会小会屡屡被提及的是京津冀协同发展、滨海新区开发开放、自贸区建设和国家自主创新示范区建设,可谓是天津进一步改革发展的四大抓手。

  京津冀协同发展战略被外界称为习总书记上任后亲自推动的“一号工程”,2014年2月,习近平就推进京津冀协同发展曾提出7点要求。2015年2月10日,习近平在中央财经领导小组第九次会议上,再次研究推进京津冀协同发展,可见力度之大。2014年的3月和7月,两次天津市府常务会议上都对此进行了专项研讨。围绕推进交通一体化、生态环境保护、产业转移对接三个重点领域,天津的各项相关工作在有序推进。毫无疑问,京津冀协同发展已成为天津市的重大战略任务。

  天津滨海新区是国务院批准的第一个国家综合改革创新区,被誉为“中国经济的第三增长极”。2005年开始被写入“十一五”规划并纳入国家发展战略,成为国家重点支持开发开放的国家级新区。经过多年的发展,滨海新区以不到天津市五分之一面积的土地占据了天津GDP的半壁江山。从2015年起,滨海新区计划实施5000万元以上重点建设项目1359个,计划总投资12978亿元,仅在2015年计划投资就有3663亿元。

  在滨海新区发展的基础上,黄兴国带领的团队在自贸试验区和国家自主创新示范区建设上又迈出领先一步,放了个“双响炮”。2014年12月,国务院批准在天津滨海新区内设立自由贸易试验区,成为中国北方唯一获批的自贸区。2015年3月1日,天津自贸区将正式挂牌。2014年12月底,国务院正式批复同意支持天津滨海高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区。创新区全面实施创新驱动发展战略,着力研发和转化国际领先的科技成果,打造一批具有全球影响力的创新型企业。在新一轮改革开放中,天津当上了排头兵,成了金融、投资、服务贸易等领域制度创新的试验者和开拓者。

  过去一年,天津的发展几乎都踩准或跟上了国家发展的节奏和步伐。在经济结构调整、区域协调发展、制度创新等诸多方面,天津都适时巧妙地将本地发展融入到国家战略布局之中,实现了地方和中央的良性互动,从中,天津也找到了自己的精准定位。

  执政风格:爱“算计”会“算计”

  黄兴国是浙江宁波人,在宁波市委书记任上时,他曾经描述宁波人的特点是精于算计。宁波人“不打无准备的仗,不饿着肚皮做事情,不做以后会饿肚皮的事情。”他说这种传统习惯,也使宁波的改革不像外边有些地方轰轰隆隆很闹猛的样子。宁波人用他们默默地努力,实现了静悄悄的腾飞。

  其实,爱“算计”、会“算计”在黄兴国身上也体现的很明显。翻开2015年天津政府工作报告,可见满屏皆数字,大到经济指数、小到要改造多少座锅炉、新建多少所幼儿园都有精确计算。他平时的讲话也是数字不离口,再看看他任天津市常务副市长期间,分管的是改革发展、经济协作、统计等工作,可见“数字市长”不是浪得虚名。

  黄兴国的会“算计”不仅仅体现在精确的数据计算上,他对天津的城市定位也很能“算计”。他说上海是全国的金融中心,北京是国家首都,也是金融机构总部聚集地。因此,天津没有提建设金融中心的目标,而是提出要建设与北方经济中心相适应的金融服务体系与全国金融创新基地,要下力气在这方面做文章。

  务实是其执政的另一个特点。他的历次讲话,语言平实、大道理讲的不是很多。在被委任为代理天津市委书记的会议上,黄兴国说,“我一定带头坚持讲党性、讲原则、守纪律,要求大家做的,自己首先带头做到。”正人先正己的表态,话不多力度却很够。简单的几句话,说起来不难,做起来却是有相当难度的。

  谈到民生,他说民生问题过去老讲“柴米油盐酱醋茶”,现在是新的七件事:就业、收入、住房、医疗、教育、物价、社保。天津将努力做好物价调控工作,尽量保持物价“低于北京,略高于河北”的水平。他认为,政府有责任既把“蛋糕做大”,也要把“蛋糕分好”,市政府财政收入的70%以上要用于民生。

  创新是的黄兴国执政的第三个特点。他在各地任职时都是发展经济的急先锋,勇于创新、敢于创新。在台州市委书记任上时,当时各界对股份合作制存在着不同的认识,有人说它非驴非马,有人批它姓“资”不姓“社”。他认为股份合作制合理、合法、合情、合意。为此,他顶住各种压力,坚决支持发展。而正是如此,他主政下的浙江台州股份合作制蓬勃发展,经济发展也一路高歌猛进。有人说,台州经济一有春风就发芽,一有雨水就茂盛,一有阳光就灿烂,而这很大程度上要归功于主政者的创新精神和对创新的鼓励包容。

  创新在天津的发展中更是随处可见,这些年天津建成了各种中心、各类新区园区、各处试点基地便是创新的最好注脚。可以这样说,没有创新,他的一路升迁是难以想象的。甚至,能否创新已经成了衡量中国官员政绩的一个重要指标。

  黄市长的“心病”

  这些年,天津的发展收获了很多溢美之词。几年前,台湾资深媒体人周玉蔻在访问天津后曾这样说:天津,无可取代,无法复制,无从遗忘,天津的未来无可限量。

  在取得巨大经济成绩的同时,空气质量和环境问题却一直困扰着天津。当下中国,京津冀依然是区域污染最为严重的地区。环保部发布的京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市和计划单列市等74个城市2014年度空气质量状况显示,京津冀区域内13个地级及以上城市,空气质量全年平均达标天数仅为156天,还不到全年的一半。天津的空气污染非常严重,位列2014年空气最差10大城市中。

  当前,对城市和城市主政者的考核标准不再仅仅是经济和社会发展,和谐宜居已经被提到空前的高度,生态文明建设在各地的政府报告中已然成了一个时髦用语。

  2014年初黄兴国说:“我们要依法治污、铁腕治污、科学治污,对环境违法问题零容忍,为广大人民群众守住青山绿水,留住蓝天白云。”为此,天津还提出“四清一绿”、“美丽天津·一号工程”等口号,着力改善空气质量、美化环境。2014年,他还身体力行,就节能环保、发电湿地、城建系统等与生态有关的议题共调研6次,这在全国省市长里名列前茅。

  但尽管如此,天津的生态和环保问题仍然不容乐观。其实,这也不仅仅是天津主政者面临的考验,京津冀甚至整个华北地区各市的书记市长们亦如此。

  对于一个在天津已经连续工作了10多年的市长来说,2014年或许波澜不惊,但却稳扎稳打,用他在政府工作报告的话来说,2014年“天津发展在关键时期又迈出了关键的一大步”。

博士省长娄勤俭:三秦大地筑“丝路梦”

陕西省长娄勤俭

  大公网评论员 宋代伦

  临近春节,2015年各地的地方两会都已陆续召开。舆论除了关注去年的GDP增速和今年的目标之外,还关注各地政府工作报告具体在说什么。值得一提的是,全部31个省区市的政府工作报告中都提到了部署“一带一路”规划,可谓真正的全国一盘棋。

  相比部分省份挤破头想融入“一带一路”的热情,陕西在这一过程中显得不卑不亢。原因或在于地处古丝路主干道上的陕西对自身丝路经济带新起点的定位已经很清晰,并在按照这一定位步步推进中。

  对于陕西政府主官的娄勤俭,丝路经济带规划建设或是他主政陕西两年来面对的难得施政平台。这既深刻影响娄的个人仕途,也是由此带领这一西部耀眼省份从曾经的革命圣地走向世界的战略机遇。

  “做个够格的陕西人”

  娄勤俭来自贵州,并非陕西土生土长的干部。在家乡桐梓县先后做了四年多知青、民办教师和公社副书记后,娄勤俭进入华中工学院计算机科学和工程系学习,毕业后即进入刚刚组建的电子工业部,从技术员开始干起。28年间,电子工业部历经机械电子工业部、电子工业部、信息产业部,再到如今工业与信息化部多次部委调整,但娄勤俭始终未曾离开这个系统,一路走来做到了工信部副部长。近三十年时间里,娄勤俭职业生涯始终围绕计算机工程的科研展开,期间还在母校获得了计算机科学的博士学位,可谓专家型的博士高官。

  可以说,赴陕西履新前,娄勤俭并无地方行政经验,与陕西也无地缘联系。不过,在2010年8月底赴陕西并出任副省长时,娄勤俭对媒体称,他第一个参加的国家重大工程项目,就是和陕西西重型机械研究所合作共同完成的。虽然是作为一个外乡人和地方行政经验上的素人,但娄勤俭不止一次对媒体表示,要尽快成为一名合格的陕西人,并正朝被大众全面被认可的陕西人的方向努力。“只要哪一天老百姓说娄勤俭还算个哥们,算个关中的汉子,这就算个够格的陕西人。”

  高层首肯助陕跃进

  这两年,陕西取得的成绩不俗。从数字来看,2013年GDP增速在11%,2014年有所下滑,但仍有9.7%,人均GDP在中西部省份中也名列前茅。同样面临对资源拉动型经济的结构调整等问题,陕西相比隔壁的山西在经济转型上远为成功。这得益于陕西更优的经济基础,以及更稳定的政商环境。加上丝路经济带战略在陕的全面部署,娄勤俭在今年政府工作报告中,把2015年陕西GDP增长地定在了10%左右,是为数不多仍在两位数的省份。

  去年,有两位政治局常委前来陕西调研。2014春节期间,李克强赴陕西调研,主题是扶贫,同时还视察陕西优势产业航空工业,并充分肯定陕西经济社会发展成就,希望在新一轮西部大开发中发挥战略支撑作用,在西部科学发展中当好新引擎。

  不过这次视察,李克强并未提及丝路经济带,原因或在于当时离习近平提出这一概念不是很久,不过到了10月张高丽视察陕西时,话题重心完全放在了丝路经济带上。调研期间,张高丽主持召开推进“一带一路”建设工作座谈会,听取征求陕西、新疆、福建等与“一带一路”相关的部分省区市负责同志意见建议。之后还在赵正永、娄勤俭等陪同下实地考察西咸新区空港新城、西安国际港务区、西安高新区三星公司等丝路经济带建设的重要项目。把“一带一路”座谈会放在陕西召开,本身已体现中央对陕西地位的重视。

  政府报告显战略考量

  公开报道显示,娄勤俭首次在公开场合提及“丝路经济带”是在2013年9月底的欧亚经济论坛上,那时距离习近平出访中亚首提这一概念不足一个月。娄勤俭在论坛上说,陕西与西安应发挥交通枢纽、特色产业、地理区位、人文资源、永久性会址的五大优势。这些表述基本奠定了后来娄的历次针对陕西丝路经济带建设的框架。到2014年,娄勤俭在各个场合开始将陕西丝路经济带新起点的内涵概括为四点:一是承接东部乃至全球产业转移的首选之地,二是沟通内陆与亚欧大陆桥和海上丝绸之路的交通枢纽,三是丝绸之路经济带最大的物流中转中心,四是融汇亚欧丰富多元文化的重要平台。

  通过两年的政府工作报告,我们也能看出陕西在布局丝路经济带建设的思路演进。2014年,娄勤俭在政府工作报告中六次提及丝路经济带建设,民生板块涉及丝路申遗,并在工作任务中将丝路经济带建设单独拎出放在第七部分,强调抓紧构建国际化合作平台,积极申办首届丝绸之路经济带国际博览会、力争每年举办一次欧亚经济论坛、筹备召开丝路经济带沿线城市圆桌会议等。

  这些平台在2014年全部得到落实,并且丝路申遗也在跨国努力下大获成功。在今年的两会政府工作报告中,娄勤俭则十一次提及丝路经济带建设,并将去年放在工作任务的第七部分提升到了第三部分,标题也从“打造丝绸之路经济带新起点”升级为“乘势而上加快建设丝绸之路经济带新起点”,力度明显提升。

  在总结去年成绩的同时,娄勤俭继续部署了今年的任务,具体且亮点频频:如搞好陕韩产业合作园区、中俄丝绸之路高科技产业园区和中国-中亚经济合作园区建设;扎实做好丝绸之路经济带自由贸易园区筹建申报工作;加快建设丝绸之路经济带航空城和铁路物流集散中心;开展西安·泉州“一带一路”起点对话;与丝绸之路沿线国家共同开展文物保护和考古研究,等等。

  丝路梦“全面开花”

  如果说去年政府工作报告中丝路经济带建设是在打基础、建模子,那么,经过一年的成功实践后,今年的部署已经全面开花,呈现系统性、立体化的态势。这与前述张高丽在陕西调研的重点其实不谋而合。

  系统性,这是娄勤俭经常挂在嘴边的词。因为娄的计算机专业背景,系统论、系统反馈抑制、系化思维等专业词汇频繁在各个场合出现。2014年11月,娄勤俭在《求是》上发表署名文章《运用系统化思维推动发展》,提出要运用系统化思维开创陕西“五新”建设新局面,即全面改革、科学发展、丝路经济带、城镇化、生态建设。

  娄勤俭其中指出,要充分发挥陕西地处全国几何中心的优势,打造承东启西、连接南北的立体交通枢纽。这是丝路经济带“立体化”的总体思路。娄勤俭表示,陕西虽然不沿边、不沿海、不沿江,但处于我国版图的几何中心,具有承东启西、连接南北的区位优势。在客运高铁与货运铁路已经逐渐完善的同时,配合西安到中亚、俄罗斯、欧美直航航线搭建起来的“空中丝绸之路”,以及以西安三星产业园为据点开辟的21世纪数码新丝路,这必将进一步巩固陕西在经济带中的枢纽地位。

  开头曾经提到,今年地方两会“一带一路”规划写入了所有省市区,如此阵势,在去年的议题中只有自贸区能媲美。不过相比去年20多地表态要申请自贸区,今年自贸区申请热明显降温。除了沪、津、粤、闽四地已经和即将挂牌外,陕、甘、豫、鄂、辽、鲁、桂、吉八省在报告中提出了申报自贸区,中西部省份居多。相比之下,陕西的表述最为详尽。在政府工作报告丝路经济带建设部分中,娄勤俭用了一个自然段谈到自贸区,指出要积极探索内陆自由贸易新模式,以西安海关获准复制上海自贸区制度为契机,扎实做好丝绸之路经济带自由贸易园区筹建申报工作。

  2014年8月21日,海关总署批准西安、天津、重庆海关为“优先复制推广上海自贸区海关监督创新制度的三个试点”推测,目前天津已经敲定,西安和重庆,再加上武汉,普遍被舆论认为是第三批自贸区的最大热门。此外,2015年春节前夕,习近平视察了陕西,而之前习近平所视察过的沪津闽粤四地均已搞定自贸区挂牌。这或成为西安年内落实自贸区申报的加分项。

巴特尔:一个边疆主官的内外兼修

自治区主席巴特尔在2015年内蒙古两会上做政府工作报告

  大公网评论员 方乐迪

  在中国版图上,内蒙古是一个独特的存在。它是唯一一个与蒙古、俄罗斯都接壤的边疆区域,因此有了收获更多国家对外发展红利的优势。同时作为少数民族边疆区,内蒙古也需要迎接多重命题的考验,例如如何处理生态与发展的矛盾、农牧业发展等等问题。作为这个少数民族边疆区的主官,巴特尔也因此需要在治理中内外兼修。

  对内:肩负常委期待 需迎多重命题考验

  在过去一年中,内蒙古享受其他内地省份所没有的中央重视。2014年,习近平将内蒙古选为新年第一次离京调研地。此后总理李克强也在一年内两次赴内蒙古考察。中央层面的重视也彰显了内蒙古的独特地位。

  习近平与李克强的考察涵盖了少数民族、扶贫、职业教育、金融发展等多个内容。这些问题无一不是自治区和国家发展的关键问题。中央的期待也是王君、巴特尔等内蒙古干部的压力与动力。

  在过去一年,作为政策执行人的巴特尔奔走在治理的前线,交出了一份让人满意的成绩单。在经济下行压力加大的2014年,内蒙古虽然如多数省一样没有完成预设的GDP目标--9%(实际增长为7.5%),但值得注意的是内蒙古的人均GDP在今年闯入了7万元大关,达71044元(按年均汇率折算为11565美元)。

  一般而言,人均GDP超过1万美元标志着经济社会的整体发展达到中等发达国家水平。从全国各省发布的经济年报来看,2014年全国共有8个省份人均GDP超过1万美元,分别是北京、天津、上海、浙江、江苏、内蒙古、广东、福建。可以看到,在进入这一俱乐部的8个省份中,除了内蒙古之外,都属于沿海经济发达地区。由此可见内蒙古经济发展的成色了。

  与其他内地多数省份不同的是,内蒙古是一个少数民族边疆区。故而对其治理,中央亦有不同的期待。在年初习近平考察内蒙古时,对于内蒙古有着这样的期待,“希望内蒙古各族干部群众守望相助。守,就是守好家门,守好祖国边疆,守好内蒙古少数民族美好的精神家园;望,就是登高望远,规划事业、谋求发展要跳出当地、跳出自然条件限制、跳出内蒙古,有宽广的世界眼光,有大局意识;相助,就是各族干部群众要牢固树立平等团结互助和谐的思想,各族人民拧成一股绳,共同守卫祖国边疆,共同创造美好生活”。

  习近平的“守望相助”实际上将内蒙古发展聚焦于社会稳定、民族发展与边疆安全等命题上。而在过去一年中,内蒙古在民生方面也是成效显著。同往年相比,今年的工作报告在民生部分加重了笔墨,对重点民生工程作了特殊强调。

  巴特尔在2015年的政府工作报告中提到,内蒙古2014年在保障和改善民生方面取得新进展。大力推进扶贫攻坚工程,创新扶贫工作机制,采取领导干部联系贫困点、“三到村三到户”精准扶贫等措施,投入资金100多亿元,40万贫困人口稳定脱贫。

  在内蒙古的扶贫工程中,“十个全覆盖”是颇为特色的一招。所谓“十个全覆盖”是指包括农村牧区危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村通电、村村通广播电视通讯、校舍建设及安全改造、嘎查村标准化卫生室、嘎查村文化活动室、便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障等十个方面。

  除了惠及农牧民的“十个覆盖”之外,保障房建设也同样有亮点。去年李克强视察内蒙古时还将此作为视察内容。2014年,内蒙古推进棚改货币化安置,确保新开工保障性安居住房24.2万套、基本建成16万套,完成农村牧区危房改造17万户。

  在内蒙古发展中有一组关键数字--8337。概括起来就是:“八个建成”、“三个着力”、“三个更加注重”、“七个重点工作”。“八个建成”中的一条就是把“内蒙古建成我国北方重要的生态安全屏障”。作为拱卫京畿的重点,内蒙古的生态战略位置十分关键,尤其是内蒙古坐拥着广袤的草原。

  2014年的腾格里工业园区污染,成为内蒙古生态治理上的一个梦魇。此后,内蒙古痛定思痛,扎实开展了环保整治“百日行动”,限期整改环境隐患和重大问题184个,关停取缔企业469家。而在节能减排方面,内蒙古更是提前一年完成了“十二五”节能降碳目标,单位生产总值能耗和二氧化碳排放量分别下降3.9%和5% 。在管理层面,自治区主席巴特尔亲自主抓经济体制和生态文明体制改革专项小组的工作。

  与鄂尔多斯民间借贷的殷鉴不远,金融业发展也成为巴特尔主抓的一项重要工作。市场的需求如滔滔江水,用堤坝围堵不如引流与规范。在去年五月的全区金融工作暨资本市场改革发展工作会议上,巴特尔指出,要突出重点,全面推进金融改革发展,充分发挥金融在现代经济中的核心作用,努力实现金融与经济发展的良性互动。要加大金融业对实体经济服务力度,加强小微企业金融服务,全面深化农村牧区改革加快推进农牧业现代化。

  在区域经济发展层面,巴特尔在政府工作报告中还提到了“飞地经济”的发展。要抓住京津冀产业转移的机遇,在乌兰察布、赤峰等地打造承接产业转移基地、发展“飞地经济”。

  “飞地经济”是指行政上互不隶属的两个地区打破行政区划限制,将“飞出地”的资金和项目转移到“飞入地”的产业园区,通过在规划、建设、管理等领域的合作,实现互惠互利、协调发展。

  对外:融入国家战略 打好边疆开放发展牌

  作为中国唯一一个和蒙古与俄罗斯都有接壤的省区,对外开放亦是一张助推内蒙古经济发展的好牌。于内蒙古而言,当下无疑是一个打对外战略的好时候--中俄关系热络和周边外交地位上升,因此,借势融入国家战略并做好边疆开放。

  内蒙古地势狭长,北与俄罗斯、蒙古国接壤,内与黑龙江等8省毗邻,是中国向北开放的前沿,扩大开放的区位等条件得天独厚。而“八个建成”的最后一条就是“要把内蒙古建成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边开放带”。

  内蒙古强调对外开放,则是基于一种以往经验教训的推导。2012年,巴特尔在接受媒体采访时表示,“我们经过几年的总结和反思以后,感觉到内蒙古要想更快地向前发展,那就必须得加大对外开放的力度。因为我们的这个进出口贸易总额,在全国加起来都是排在后列的,这就跟我们对外开放度不高有直接的关系”。

  在今年的政府工作报告中,巴特尔是如此规划内蒙古的外向发展的:加快建设满洲里、二连浩特国家重点开发开放试验区和呼伦贝尔中俄蒙合作先导区,办好中蒙博览会。加大口岸建设力度,积极推进与俄蒙基础设施的互联互通,扩大商贸往来和人员交流,全面提升沿边开发开放水平,加快推进区域协作。

  目前,内蒙古已经逐步发展成为中国边疆省份中的口岸大区。内蒙古经过多年的建设形成了一个比较完备的对外开放的口岸体系,其中现在已经有了13个陆路口岸,包括11个公路口岸和2个铁路口岸,此外还有3个航空口岸,正在准备开放的口岸还有8个左右。

  在对外开放方面内蒙古有三个重点区域,它们分别是满洲里开发开放试验区、二连浩特国家重点开发开放试验区以及呼伦贝尔中俄蒙合作先导区。

  满洲里、二连浩特分别是两条欧亚铁路大陆桥的重要节点,同时也分别是中国最大的陆路口岸和中国最大的对蒙古国口岸。呼伦贝尔市则是中国唯一的中俄蒙三国交界地区。其拥有国家一类口岸7个、二类口岸3个,其中对蒙口岸2个,对俄口岸8个,拥有中俄口岸占全国的12%,是我国向北开放的重要桥头堡、欧亚大陆桥的重要节点、中俄蒙经贸合作的主要通道,在国家向北开放战略中具有重要地位。

  在蒙俄之外,内蒙古还融入了“丝绸之路”的建设。内蒙古自治区主席巴特尔在会上说,内蒙古自治区已经被纳入“丝绸之路经济带”建设范围,标志着内蒙古向北开放桥头堡建设迈出了重要步伐。巴特尔还表示,新的一年内蒙古将编制推进丝绸之路经济带建设实施方案,争取将内蒙古向北开放重大事项和项目纳入国家顶层设计。

  在巩固与蒙俄关系的优势之外,与内地其他省份的战略对接也是内蒙古的重要战略。在讲到2015年内蒙古将重点做好的十个方面工作中,巴特尔谈到,2015年内蒙古将全方位扩大开放。抓住国家实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略带来的机遇,找准自治区在国家发展战略中的定位,做好与国家规划的衔接配套,在融入和服务国家战略中拓展发展空间。要抓住京津冀产业转移的机遇,在乌兰察布、赤峰等地打造承接产业转移基地、发展“飞地经济”。