2014年5月15日
第 94 期

《政府信息公开条例》妨碍了信息公开?

"公开"还是"保密",这是一个问题。
导语

    2008年5月1日,《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式施行。然而六年过去,什么可公开,什么需保密?二者的界限仍模糊不清。

    《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)的立法指导思想是“以不公开为原则”。而《条例》的立法指导思想是“以公开为原则,以不公开为例外”。但前者是法律,后者是条例,一旦发生冲突,后者要让位于前者。所以,一些政府信息披上国家秘密的“外衣”而不予公开,也就不足为奇了。

责编:小婧
01
忘了保密性吧,透明化是长期趋势!
瑞士银行不再是“避税天堂”

    “有钱存到瑞士去”。一直以来,瑞士银行以其严格的保密制度著称,发达的银行业使这个仅仅4.1万平方公里的国家掌握了世界1/3的个人财富。5月6日,在巴黎举行的经合组织年度财长会议上,包括瑞士在内的47个国家签署了关于实施银行间自动交换信息的全球新标准,意味着瑞士银行长达80年的保密制度传统将归于完结,瑞士2.2万亿美元私人账户可能被曝光。 

    此次瑞士银行信息公开,中国民众一片“欢呼雀跃”,因为这对某些富人和官员来说,无疑是一次“见不得人”的“财产曝光”,其对中国进行海外反腐的促进作用也显而易见。[详细]

    《华尔街日报》报道说,眼下美国的私人理财顾问对客户说的最多的一句话是:“忘了保密性吧,透明化是长期趋势……”

 

民众诉求政府信息“透明化”

    瑞士银行业已经摊开“隐秘账本”,中国人要求政府信息公开的诉求还在持续进行中。

    5月10日,杭州余杭区中泰乡九峰村5000余居民抗议规划中的垃圾焚烧发电厂,少数人在抗议过程中堵截高速路,围攻民警和群众,推翻甚至焚烧车辆。

    在“人人都是自媒体”的今天,上述事件在网上又一次引起“轩然大波”。据某舆情网站统计,超6成的网民认为政府应加强信息公开,用信息的“透明可视化”来阻止矛盾,而当地政府建设垃圾焚烧发电厂的行为忽视了群众的感受。政府和民众间缺乏沟通,是事态进一步恶化的主因。[参与讨论]
    工厂运行各环节会产生什么污染物?如何处理?最终排放标准如何?对民众健康影响多大?工厂运行后,如何加强各环节的监督?政府应将以上信息清楚地说明,让专家和民众进行评判。这样,民众的情绪也不会如此激愤,暴力事件获或许也可避免。

 

    长期以来,各国政府一直希望"撬开"本国纳税者在瑞士保密账户中的秘密,以打击贪污、逃税等不法活动。如今,这一需求终获满足,瑞士向废除银行保密制度迈了大一步。
 
    5月10日,余杭中泰地区人员规模性聚集,一些不法分子趁机打砸、损坏车辆。图为杭州官方发布的民众抗议画面。
02
公开的信息不关注 关注的信息不公开
政务信息都变“国家秘密”?

    根据《条例》规定,政府公开信息的方式有两种:一种是主动公开,另一种是应申请公开。本来,如征地拆迁信息、食品安全信息等群众普遍关心的信息,政府应该主动公开。但事实上,条例赋予政府部门主动公开的义务远远没有落实,导致大量的信息需要公众去申请才有可能获得。“公开的信息群众不关注、群众关注的信息不公开”,是对这一现象的经典描述。

    2012年4月1日,《民航发展基金征收使用管理暂行办法》发布,规定征收民航发展基金的缴纳标准为:乘坐国内航班的旅客每人次50元,乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元。与该管理办法废止的民航机场管理建设费的缴纳标准一致,因此被网民称为“换汤不换药”。2012年5月16日,律师王录春申请公开国务院批准《办法》出台的文件遭到拒绝,理由是国家秘密。

    无独有偶。2013年1月,北京律师董正伟申请公开全国土壤污染数据信息。同年2月24日,他收到了环保部的政府信息公开告知书,环保部又是以“国家秘密”为由拒绝公开。直到2014年4月17日,环保部和国土部发布全国土壤污染状况调查公报,“国家秘密”之说不攻自破。

 

公车信息:谁申请就告诉谁?

    近些年,尽管从中央到各级地方政府和部门都开展了政务信息公开工作,但真正让人们满意的并不多。在实际执行中,有些政府部门往往是以涉密为借口,避重就轻,可谓“犹抱琵琶半遮面”。

    例如,几千个停车位造成市民出行不便,郑州市规划局以“秘密”为由拒绝公开规划信息;北大三位教授要求公开首都机场高速公路收费数额、流向,也被“秘密”挡在门外;一些本应公开的人事问题,某些人借助涉密的借口,大搞暗箱操作甚至卖官鬻爵;又如“三公”费用问题,某些单位公开的大部分都是人们已知的事实,而像如用于上级领导和各级检查组的招待费等“民众关心”的问题却往往“保密”。

    2010年12月,律师助理叶晓静向北京市公安局、交通委和财政局,申请公开北京市的公车数量及具体型号清单。三个多月后,她等来了北京市财政局的信息公开答复,告知北京市公务用车实有数为62026辆,但未涉及公车型号。市财政局相关工作人员在公开后表示,此类信息只是对申请人公开,谁来申请就告诉谁。

    媒体记者就北京公车数量采访了北京市多个部门,得到的答复均是“不便回应”或“无法单方披露”,并透露“这个问题很敏感”。我们不禁想,难道公车的数量及型号也是“不能为外人道的秘密”吗?难道它不是每个纳税人都有权知晓的吗?

    北京圣运律师事务所主任王优银认为,有些政府部门在处理信息公开申请时,以《条例》规定的可能危及公共安全、经济安全、社会稳定为由不予公开。显然,《条例》的某些条款,已经成了信息公开的“挡箭牌”。

 

    环保部称,全国土壤污染状况调查数据属于国家秘密,根据《条例》第14条规定,其信息不予公开。不可否认,土壤污染数据确实具有敏感性,污染数据一旦全面公开可能会引起一些社会问题的出现。但对于土壤污染信息,环保部完全可以借鉴公开PM2.5信息的做法,而不应该简单的回避。
 
    政府若有决心治理公车,公开公车信息是基础。按照《条例》要求,公车数量及其费用应该是重点公开和主动公开的内容,但这法定的义务一直没有得到落实。
03
《政府信息公开条例》阻碍信息公开?
信息公开案件“井喷” 民告官胜算小

    从2008年5月1日施行以来,与《条例》相关的社会矛盾如影随形,与政府信息公开有关的案件,也正呈现“井喷”态势。信息公开案件“井喷”说明什么?维护公民知情权还需要做什么?太多的问题还需解答。

    北京高院行政庭庭长程琥曾透露,全市政府信息公开案件占整个行政诉讼的比重,从2012年的十分之一猛增到2013年的六分之一。

    2014年4月30日,广州一家公益组织发布报告称,2013年全国有9个省份收到的政府信息公开申请量过万份。公益组织负责人表示,这显示出公众对政府信息知情权的强烈需求。报告也指出,对公众提出的信息公开申请,政府部门普遍存在回复率低、滥用豁免权、回复内容避重就轻等问题,与公众高涨的知情权形成鲜明对比。

    而且,尽管政府信息公开案件的数量迅速增加,但司法实践中原告胜诉的比例较小。统计显示,2013年度,31个省区共收到政府信息公开申请265441份,有5成多得到回复。相对未获得回复的申请,产生行政复议5185起,相关行政诉讼3175起,其中胜诉240起。北京市第一中级人民法院行政审判庭副庭长齐莹介绍,在信息公开案件中,行政机关败诉率远远高于普通行政案件的败诉率。

 

被“审问”:你申请这个信息干什么用?

    依据《条例》规定,向政府申请获取信息申请信息公开是有门槛的,而且,还有三道之多——“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”,正是这个“三需要”,给政府信息公开平添了三道“篱笆”,实际上是人为限制了公民获取政府信息的合法权利。他们被反复“审问”:“你申请这个信息干什么用?怎么证明你的使用目的?”有的还被要求就其目的盖上公章。

    故而,我们能经常见到那些“躲猫猫”式的回应,有以属于“国家秘密”为由拒绝公开的,有每次申请都石沉大海的,甚至还有的政府官员认为申请人是在“给政府找麻烦”。中国社科院连续几年发布的《中国政府透明度年度报告》,一再重申依申请公开难已成为政府信息公开工作的“短板”,公民获取政府信息难度与成本也在逐年增加。 

 

《政府信息公开条例》“不敌”《保密法》?

    区分哪些政府信息应该公开、哪些信息需要保密,这个问题涉及公民权益,也涉及国家安全。

    在制度上,保密范围的界定过于原则和笼统;在定密的操作过程中,主观的裁量权和空间过大,使司法审查遇到了“尴尬”。保密法规,应确定为国家秘密的事项包括七大类。2012年保密法实施条例征求意见稿作出了明确界定,对于保密法所称“泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益”。明确列出了九种情形。但是,正式出台的保密法实施条例删除了上述细分条款。

    《条例》确立了“公开是原则,保密是特例”的理念,但是如何处理“公开”与“保密”的关系却是政府信息公开面临的重大难题。正因为国家秘密的范围界限过于含糊,以至于有些利益秘密被掩在了“国家秘密”的幕布之后。

    我国涉及政府信息公开的“公开”与“保密”的法律主要有《保密法》和《档案法》。《保密法》着重保护国家重要信息不被泄露,档案法旨在保存档案,两法的立法指导思想都是以“不公开”为原则,而信息公开条例的立法目的在于公开政府信息,显然《条例》与两法的立法目的不同。由于在法律位阶上,两法高于《条例》,当《条例》与两法规定出现冲突时,根据上位法优于下位法的原则,应适用两法。由于立法原则的冲突必然会导致其保护利益的冲突,公民获得政府信息公开的权利与国家秘密保护相对立时,公民的知情权极易被侵犯。
 

 
    2012年9月,律师董正伟请求铁道部公开12306网站建设设计服务招投标过程的全部信息。行政复议申请被驳后,他就其不明确的公开答复侵犯民众的知情权和监督权,起诉铁道部,此案以败诉告终。
 
 
    西北师范大学学生黄焕婷向铁道部寄出政府信息公开申请表,要求公开备受公众质疑的“新一代客票系统一期工程项目”具体项目内容,以及各项目内容所花金额。
 
    图为江苏省南京市政务服务中心为企业和个人提供的查询政府信息的窗口服务。究竟这样的窗口能发挥多大的作用?

     政府信息公开领域矛盾凸显,反映的是公民知情权与保密文化的博弈。5月14日,新华社《经济参考报》撰文称,在修改完善的基础上,将《政府信息公开条例》提升为《政府信息公开法》已成为社会共识。

 


 

您认为政府信息能真正“透明化”吗?

能,指日可待。
不能,遥遥无期。