两会言论破阵·土地之局
导语


    黄昏从烽火台上升起,在这界河的岛屿上;一个种族栖息又蔓延,土地改变了颜色。

                                                    ——北岛,《随想》 

 

责编:雨田
    “富者田连阡陌,贫者无立锥之地”,传统农业文明的语境中,土地非常重要。著名社会学家费孝通曾说,土地对农民来说像命根子一样。在农民的理念当中,土地具有可靠性,它可以一代一代的继承,取之不尽,用之不竭。这是农业社会对土地的观念,这种土地观的特点是把土地看作整个生活的主要来源甚至是唯一来源。所以土地面积非常重要,每片地都要种上庄稼,因为它的技术基础是光合作用,通过阳光、雨露、劳作然后就会有收成。所以土地是财富的基础。
    在费孝通看来,土地分配不均正是导致农民生活贫困的重要因素。土地分配不平均,每家所得农产物分配也不平均,从而导致一些农民不够食用。另外,土地上至少有1/4的收获在地租项目及类似的剥削制度下,脱离了生产者的掌握,包含了地租、捐税和摊派。一半的农民靠所剩余的一部分不够维持生活,不能不靠借贷过活。
    2011年,时任国务院总理的温家宝在和村民座谈时说,土地是农民最大的社会保障,维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益。很显然,对农民来说,作为“命根子”的土地,是生存权益最集中的体现。从增收的角度讲,每一条增收渠道都与土地紧密相关:在家务农,说到底是要靠提高土地的利用效率和产出效益;提高财产性收入,更要依靠对土地的权利来分享现有价值和未来增值,取得收益。
    对于农民工群体而言,虽离开乡土进城务工,但土地仍是“最后的保障”。广州市调整了农民工积分入户政策,但据调查,60%的受访农民工不愿或没考虑好是否入户城镇,原因在于担心入户城镇后会被收回宅基地、承包地,失去现有的农村集体经济等权益。“优秀农民工”李玉平的话发人深省,颇有代表性:“谁不喜欢城市呀,但舍不得老家的地,没有地,户口有什么用?” 李玉平算了笔账:老家还有8亩地,老人在家种地,每亩地至少收350公斤小麦,现在收购价是每公斤1.6元,8亩小麦能卖4480元,庄稼一年两熟,再加上8亩地一年的分红1600元,种地的收益每年超过1万元。
 
    传统社会里,世代农民都有一种“耕者有其田”的土地情节。由此说明土地问题是牵动着乡村社会诸多问题的一个核心。 
 
 
 
    随着城镇化的快速推进,数以千万计的农民离开了家乡。然而,就算再喜欢城市,一旦农民失去了土地,就失去了底气。
    在工业化过程中,尤其是在快速工业化、城市化过程中,农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的,任何一个国家都要经历这样的过程。在当代中国,在工业化和城镇化推进的时代大潮中,由于农村集体土地的征用导致了严重的土地流失。公共基础设施、工业园区、经济开发区、房地产开发等,各种用地项目日益增多。可以说,城市铺开的过程就是农民土地被征用的过程。
    上世纪90年代开始,全国兴起大办开发区的热潮,最高峰时达8000多个。当时全国每年流失耕地数量在1000万亩以上,人为征占约为500万亩,如按当时人均2亩左右,失地农民是一个很大的数。迄今为止,43.1%的中国农民经历了至少1次征地,专家测算,目前全国失地农民人数有4000—5000万人,而且每年还以300万的速度增加。
    按照现行法规,在城市规划区内,当投资者需要使用土地时,只能从国家取得建设用地。这意味着对于列入城市规划范围的农村土地,农民集体不能在遵守规划的前提下自主开发、自主招商,而必须将土地卖给国家,转变土地所有权性质。这个法律规定的弊端之一,就是政府依靠普遍征地、多种方式转让土地的办法人为控制建设用地供需,降低了土地流转的透明度,产生了腐败滋生的土壤。在17.8%的征地案例中,被征地农民反映地方政府采取了强制征地拆迁的手段。
    “这简直是强盗,我们所有的农民还没有反应过来,我们所有的水田就不是我们的了!”在开平市马冈镇,当地农民回忆起自己辛苦耕种几十年的土地,惊叹又痛苦地说。农民失地之快,“得益”于开平市委书记赵瑞彰所全面推行的所谓“三大战役”。按照赵瑞彰的说法:“搞经济像打仗一样,要军令如山倒。”正是由于当地主要领导一味盲目追求“GDP”业绩,“军阀”式作风,全市近3万亩土地在短短4年内,被通过各种非法手段全部“吞噬”。
     改革开放以来,中国经济发展的主旋律是城市化,大量农村土地转为城市住宅或建设用地,在这个方兴未艾的过程中,产生了大量问题。 
 
     按照开平市委书记赵瑞彰的说法:“搞经济像打仗一样,要军令如山倒。”这是当地建设中的工业基地项目。
    土地是农民赖以生存之本,也是农民最稳定、最安全的就业岗位,失去了土地,也就意味着失去了所有的经济来源,意味着以后的生活将没有着落。花园村的老会计吴玉平说,花园村有1800多个村民,老百姓有田地的话,上能养老下能扶幼,温饱能解决,生活有依靠,现在土地没了,“真不敢想象这以后的日子怎么过!”
    失去耕地迫使部分农民离开家乡流入城市,由于文化水平不高,缺乏谋生技能,电焊、泥工、开摩的、搬运,这类技术含量低且辛苦的散工,往往成为他们的糊口首选。另一些留下来的农民,“在本地偶尔做工,大多靠老婆卖苦力维生”。 “有就做一、两天,没有就等,上个月总收入才300元”。“没征地时,还有米吃;现在没有事做就活不下去”。失去土地的农民,面临着“种田无地、就业无岗、保障无份”的尴尬处境。
    许多地方在GDP崇拜和土地财政的推动下,低成本征地拆迁的动力不减。城市发展缺地,就瞄向农村土地;城市建设缺钱,就去农村经营开发,处处是热火朝天的建设场面。土地增值收益一味向城市倾斜,牺牲农民利益换发展。据测算,近20年来各级政府向农民征地约1亿亩,征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。 
    推土机轰隆隆一过,房子拆了,一些失地农民抱怨:“一亩地补给我们几万元,卖给开发商却上百万,不公平。” 据公开报道称,2010年,湖南衡东县白莲镇白莲村农民的19.3亩地被收购后,开发商获得收益850万,政府获得收益620万,而农民只获得47万,“开发商、政府收益分别是农民收益的18倍和13倍”。低价征用农民的土地,是当前农民利益流失最严重的一条渠道。少地农民在传统农区基本没有其他的生产经营活动;失地农民仅靠低价的征地补偿维持,如何保障他们的长远生计?
    另一方面,在不少地方,拿到高额补偿款的农民出现了斗富挥霍、短短几年就浪费掉财富的现象,结果是,这些人重新回到甚至比以前更差的“贫穷”状态。
    春节期间回乡探亲的周娟说,村里比往年和谐热闹了许多,处处感受到溢满村庄的活力和能量,但这些美好希望,并不是寄托在田野上,更多是“押宝”在了征地赔偿之中。无论有没有被征地,不管能不能负担,几乎家家都购买了价值不菲的轿车。“我都被征地了,还不能享受享受?”于是拿大部分征地款用来买轿车。没有拿到征地款的,也借钱买车,在“马上会被征地”的心理预期下,撑足了底气。有的家庭买了车盖起了车棚却几乎不开车,车只是成了维护自尊的意义符号,但村民却乐此不疲。
    耕地补偿这样的一锤子买卖,似乎让农民成为失去土地的“受益者”, 但一夜之间完成了身份转变,手中攥着大把的钞票,该怎样去生活?—祖祖辈辈奔波于垄亩稼穑耕耘,而今,曾经长满了禾苗的土地上长出的是水泥森林,是超市和工厂。种种不适应,加之没有固定的职业,这个群体便难免精神空虚,一旦拆迁农民花完手中的钱而返贫,许多问题就会重新出现。农民并没有致富,而是陷入更贫穷的窘迫。
 
    村民吴向阳的耕地全部被征用,房子也被迫拆迁。刚搬到临时租的狭小的“新家”,他欲哭无泪,一愁莫展:“地没了,房子没了,又没工作,真不知道生活怎么过?”
 
    村民赵成芝,看到建好才两年的楼房正在被拆除,忍不住痛哭流涕。她说,因为合肥市搞工业园建设,她家的地被征了,花10多万元建好的楼房也被迫拆除,而政府给的补偿费少得可怜。
 
 
    耕地补偿这样的一锤子买卖,似乎让农民大赚一把。但面对已然改变的生产方式,加之没有固定的职业,许多农民花完手中的钱后迅速返贫。
    北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀的一篇博客引发关注,文章叩问“农民为什么贫穷、农业为什么困难、农村为什么危险”三大问题,提出“农民穷就穷在没有稳定、合法的财产收入,不挖这个穷根,用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头,脚痛医脚”,因此主张将把土地所有权归还农民。
  市场经济的前提是产权清晰,但农村土地集体所有制虚化了产权主体,农民不是自己宅基地和承包地(林地、牧场)的所有者。因此,必须从法律上明令禁止兼并农民的土地,优先保护农民的产权。所有出于商业目的的用地,必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等,让农民与开发商共享永久的商业利益,而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建设用地,也应该尊重农民的意愿,或者更换其他地块,或者按市场价给予补偿。这是一步活棋,走好了就会盘活全局,困扰多年的三农矛盾不仅得以化解,还可以顺利实现农村土地升值、农业资本盘活和农民收入增加三大目标。
    华中科技大学中国乡村治理研究中心教授贺雪峰则持有相反观点,他认为,对于从事农业经营的农民来说,需要的是稳定的土地承包经营权,目前中国农民具有充分的承包经营权,他们完全可以自由经营农业,并获得农业收入。不能说农民土地所有权更大了,农民种粮食的产量就会增加。至于“如果给农民更大的土地权利,可以防止村集体侵犯农民利益”的问题,他说,目前的土地制度安排并不存在村集体侵犯农民利益的问题。取消农业税后,国家和集体不再向农民收任何税费,且国家和集体早就退出农户经营,农民具有完全的经营自主权,相反,在中国人均一亩三分、户均不过十亩的小农经营格局下面,每个小农增加土地权利,就意味着他们更加难以调整土地利益,更小形成规模土地经营的能力,和更大供给公共品的谈判成本。
    据彭真怀的统计数据,全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地,平均每个农户的经营规模大约为7亩,人均大约为1.39亩。农民种稻谷、小麦和玉米“三大粮”,扣除农资成本上涨因素,今年的亩均净利润是185.2元。也就是说,即使按每个农户7亩地的平均数计算,每年夏秋两季的种粮净利润不到2600元(185.2元×7亩×2季)。这就是农民种粮收入的家底。因此,农民有的干脆撂荒,有的租给别人种,自己种地大多就为了收获点自用口粮,并不指望从中能有多少收入。
    因此,农民并不是要求固守土地,也不是反对征地,而是担心权利不能得到有效保障。职是之故,保护土地不如保护权利。首先,应在宪法中明确农村土地征收补偿的原则,切实维护农民的土地收益权。我国征收补偿采取的是适当补偿的原则,按征收土地的原用途进行补偿,以征地前耕地若干年的产值为标准,其征地补偿费明显偏低,这不仅损害了农民的利益,也不利于保护耕地。根据我国的国情,借鉴各国规定,在宪法中规定公平补偿的土地征收补偿原则,为其他土地征收补偿立法具体规定以及补偿标准明确宪法基础。实践中可以按照公平的市场价格制定土地征收补偿标准,合理分配土地征收补偿收益。
    其次,准许农民参与土地增值分配。在土地流转中增加农民的财产性收益。在推进土地资源的市场化配置过程中,对于农村的集体建设用地,应该尊重市场规律,按照同地同价的原则,最大限度保护农民的土地收益。
 
    针对农民失地、贫困等一系列问题,据彭真怀认为,土地是农民的命根,土地所有权是土地问题的核心。
 
 
    贺雪峰认为土地财富不能凭空想象,每个小农增加土地权利,就意味着他们更加难以调整土地利益,更小形成规模土地经营的能力。


 
    与其说农民的问题是土地问题,我们要保护土地,不如说农民的问题是权利问题,我们需要的是保护权利。

    斯宾格勒曾在《西方的没落》里感慨人变成农民后就像变成了一株植物:“他生根在他所照料的土地上……敌对的自然变成了朋友;土地变成了家乡。在播种与生育、收获与死亡、孩子与谷粒间产生了一种深刻的因缘。”
    在农民与生俱来的土地情怀中,随着现代工业一起到来的欲望、贪念仿佛打破梦境的黑手。要让这片羸弱土地生长出公道、正义,让这片土地上的人民不再那么焦虑、恐惧,与其关注土地所有权的归属,不如关注农民的权利保障。长期制度建构、短期有效问责、细节矛盾的逐一化解,一个也不能少。

 

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军阀式“圈地”
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