导读:

十八届四中全会前夕,新中国行政法学创始人、中国政法大学终身教授应松年在北京接受了大公报北京分社总编辑孙志的独家专访。应松年教授认为,执政党推进法治其实就是在推动政治体制改革。四中全会如此深入地研究推进法治,其本身就是政治体制改革的重要方向,而实现依法治国则是政治体制改革的重要目标。[评论]

   

   大公报北京分社总编辑孙志独家专访新中国行政法学创始人、中国政法大学终身教授应松年。

   实现法治是中国政改的重要目标

   ——孙志独家专访新中国行政法学创始人应松年

   大公网10月19日讯(记者孙志 张宝峰)十八届四中全会前夕,新中国行政法学创始人、中国政法大学终身教授应松年在北京接受了大公报北京分社总编辑孙志的独家专访。应松年教授认为,执政党推进法治其实就是在推动政治体制改革。四中全会如此深入地研究推进法治,其本身就是政治体制改革的重要方向,而实现依法治国则是政治体制改革的重要目标。

   应松年指出,作为执政党,新一届领导开局即宣示带头维护宪法和法律的权威,规范党内行为,表明了本届中央推进法治的决心。应松年预期,今后法治改革的方向势必要进一步约束公共权力,社会组织与公民进一步增强权利意识,这亦与市场经济的目标和深化改革的方向相适应。

   在两个小时的采访中,应松年畅谈依法治国、依法执政和依法行政,回答了执政党维护司法权威的重大意义、反腐治本之策如何实现、司法改革的目标和突破口、法治政府的权力清单制度如何完善、治理视野下的法治社会应何建设、良法与恶法的裁判标尺等问题。

   以下是专访全文:

   依法行政推进依法治国

   大公网:本月20日至23日,十八届四中全会将在北京召开。中共十五大其实就已提出“依法治国”方略,您认为这次全会确定“依法治国”为主题有何特殊意义?您认为“依法治国”对于推进政治体制改革的意义何在?

   应松年:执政党对于法治内涵的认识不断深化,而依法治国方略的确立还与“依法行政”的提出和发展密切相关。1990年,中国制定了《行政诉讼法》,随后在1993年的政府工作报告中出现了“依法行政”的表述。1997年的十五大报告则首次提出“依法治国”方略。2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》提出“法治政府”概念。2013年,习近平提出“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的最新阐述。我期待着四中全会能勾画“依法治国”方略的实施蓝图和具体目标。

   政治体制改革的重要目标就是建立法治。如果能实现法治,那就是政治体制改革取得了重大成就。所以从这个意义上讲,四中全会就是在推动政治体制改革。此外,党领导人民群众依法治理这个国家,人民当家作主,享有充分的民主。党依法执政,人民代表大会制度充分发挥作用,党的主张通过法定程序上升为国家意志。上述这些也都是政治体制改革中非常重要的方面。现在提的依法治国、依法执政,其中就提到许多行政体制改革,很多也涉及政治体制改革。

   宪法至上是第一要义

   大公网:习近平上任不久就在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出,“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪依法执政”,这个提法当时引起了海外的高度关注。前段时间在庆祝全国人大成立60周年大会上,习近平也表示,要“努力使每一项立法都符合宪法精神”。对此您有什么看法?

   应松年:习近平的报告很不错。他强调“宪法法律至上”,正是建设法治中国的第一条要义。一国如果实现了宪法法律至上,那就是法律统治的国家,也就是法治国家。此外,法治的第一条标准就是宪法法律至上。习近平的表述是符合法治规律的。这对人大来说,就是民主立法、科学立法。中国的法律体系要进一步完善起来,哪些还没有的法律,要制定出来,已有的法律,要进一步修改完善。比如,至今我国尚没有一部行政程序法典,而《行政诉讼法》目前正在进一步完善。

   法治政府与现代公民相互作用

   大公网:本届领导人习近平上台后曾多次强调官员依法执政能力和水平对于法治中国建设的重要性。您也曾阐述过“依法行政是依法治国最重要的组成部分”、官员要树立“法治思维”等观点。那么,从法理学和政治学两个角度,我们应如何理解依法行政对于中国法治建设的重要意义?

   应松年:在一国的组织结构中,政府总是处于核心地。国家的经济社会发展、繁荣富强都要依靠政府去推进。政府与百姓关系最为密切,政府行为直接、主动地影响百姓,百姓的幸福与之直接相关。所以,政府是最重要的国家机关,而公职人员树立法治思维、依法行政是依法治国的关键,建设法治政府是建设法治国家的核心。现在政府法治建设的势头很好,国务院抓得很紧。

   现在习近平提出“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,我认为这个提法非常好。法治社会的建设,一方面要靠法治政府加强对公民的法治教育。政府应负起这个责任,提高社会的法治素养,且政府应为百姓树立明法诚信的榜样。另一方面法治政府的建设还要靠整个国家和社会的法治建设,它们是相互影响的。

   公民意识觉醒伴生非理性

   我国公民的权利意识目前有一定程度的觉醒,法治意识也有一定程度的提高,但还远远不够,所以经常会出现公民权利意识非理性行使的情形。比如网民的语言暴力、拆迁补偿中的漫天要价等等。

   推进法治社会建设,要提升全社会的法治意识,营造以公民为中心的制度环境,增强公平正义社会秩序的捍卫能力;要加强法治宣传教育,增强公民的法治观念和法律素质,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。

   司法独立是建设法治国家的突破口

   大公网:您曾提出,“首先必须加强和改进党对司法的领导,按照党领导立法、保证执法和带头守法的要求,维护司法权威。”在您看来,目前存在的落差体现在哪些方面?您认为司法改革的突破口在哪里?

   应松年:公正是司法的核心追求,保障公正的手段之一就是司法独立性。司法独立性包括法院独立行使审判权、主审法官独立审判、上级法院不得左右下级法院裁判等多重含义。应松年认为,着力推进司法独立性可以成为我国全面推进依法治国的突破口。

   司法有其独特的规律,比如回避制度、辩护制度等,这些都不同于行政机关的工作特点。保证公正的司法运作规则,实际上是司法活动客观规律的反映。因此,必须坚持法治思维,在司法活动中,切忌用行政思维、行政活动来取代或者施加影响。目前,一些地方法官在办案时仍会习惯性地请示上级领导,这就是典型的行政化。去行政化将是当下中国司法体制改革的难点之一。

   去行政化是司法改革最大难点

   除了司法内部的行政化倾向影响着司法的独立性与公正性外,其他权力、人情、金钱等外部干预,也干扰着司法的独立性。另外对于顺利推进司法改革而言,司法人员待遇偏低也是一个值得关注的问题。应有一份较好的物质保障让司法人员没有后顾之忧,并使他们能感受到法官职业的荣誉感。

   我国的法官地位偏低也是一个问题。目前在中国国家体制的“一府两院”架构中,“两院”的行政级别要比“一府”低一格,客观上造成了司法人员地位偏低,这个问题也需要妥善解决。

   司法辖区与行政辖区要分离

   现在我国进入矛盾多发期,在推进司法体制改革的过程中还应考虑的一个重要课题就是,如何让这些矛盾妥善地进入法治轨道得以解决。我认为,可以考虑规定“除非法律另有规定,所有纠纷均纳入法院管理体系”,这样百姓就不会投诉无门,从而解决他们“信访而不信法”的问题。

   为了避免权力的不当影响,将司法辖区与行政辖区适当分离很有必要。但同时,因为地方政府在外围的软硬件方面,依然能够对基层法院形成掣肘,因此如何完全彻底地实现法院独立行使审判权,仍是一个有待高层进行制度设计的课题。

   为新中国行政法做“毛坯”

   大公网:您是新中国行政法学的创始人,长期领导和参与行政法的制定和修改,能否回忆立法和修法过程中有何难忘的经历,您提出的建议以法律形式成为国家意志,其中又暗合了国家发展和法治进步的规律?

   应松年:我也只是参与了行政法的发展而已,应该说80年代中期的时候,我国恰逢一个加强法治建设的时期,对我个人来说那真是一个机遇。当时全国人大法律委员会顾问陶希晋提出,国民党有“旧六法”,我们已经把它全部废止,新中国需要建立“新六法”。当时,民法、民诉法、刑法、刑诉法都有了,独缺行政法与行政诉讼法。于是陶希晋提出,让行政法学家和实务部门的人员共同成立一个小组,就叫行政立法研究组。由这个小组为全国人大的立法提供一个草案,实际上应该叫做“草案的草案”,或说“毛坯”,然后由全国人大法工委把它烧成砖头,再交给全国人大审议。后来,行政立法研究组成立,我有幸成为其中的一员,这就给了我一个参与立法的机遇。后来的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律的“毛坯”都是从这个小组里面提出来的。

   行诉法出台即适应政改之需

   我们立法时的一个重要考虑是先从救济法、程序法入手。把行政救济部分完成后,由于当时制定行政程序法比较困难,我们就回过头来对实体法进行立法。当时我们考虑,既然讲依法行政,就要先有法律才行,但当时很多市场方面的重要法律都还没有制定,其中对市场影响最大的就是处罚、强制、许可和收费四部法律。如果这四部法律能够制定出来,那就既解决了实体问题,也解决了部分程序问题。到时再制定统一的行政程序法。现在除了国务院还在研究制定的收费法以外,另三部法律均已完成。

   在行政法领域,我国首先制定的就是《行政诉讼法》。从立法和修法的过程看,《行政诉讼法》的核心就是保护公民权利。从某种意义上说,《行政诉讼法》既是一个诉讼制度,也是一个‘民告官’的民主制度,而这正好适应了当时政治体制改革的需要。

   从行政法体系中的第一部法律《行政诉讼法》,直到以后的几部行政法律,我都参加了。深感每一部法律的制定,都是集体智慧的结晶。现在我还在努力,希望能够推动《行政程序法》最终立法。其实现在地方上,已有超过十个地方都已经制定了行政程序方面的法律规范。在省一级,湖南、山东都制定了行政程序规定,制定《行政程序法》的条件已经成熟。希望四中全会能够提及加速《行政程序法》立法。

   政府权力清单亟需法律授权

   大公网:您很早就呼吁过建立权力清单制度,现在政府力推的权力清单制度跟您设想的一样吗?您认为还有何完善之处?

   应松年:政府行使的职权与百姓的固有权利不同,政府权力是法律授哪些权力,就行使哪些权力,未经法律授予的权力,政府就不享有。法律的这种授权就是权力清单。如果不是这样,工商行政管理部门的人员就可以“法律并未禁止我们管理社会治安”为由,去管理社会治安问题。与政府权力恰恰相反,百姓的权利是只要法律没有禁止的,都可以行使。(大公网:正如李克强总理所说,“对市场主体,是法无禁止即可为;而对政府,则是法无授权不可为”。)

   是的。在市场主体那里,也有一个负面清单,就是规定企业哪些事情不能做,而没有禁止的都可以做。相反,法律没授权政府去做的事情,政府绝对不能做,这叫做职权法定原则。我们这些从事行政法研究的,给学生讲授的第一课就是法治政府职权法定。

   本届政府上任后,带头“自我革命”,力推各级政府晒出“权力清单”。从法理上说,权力清单的确定,一是组织法的授权,二是单行法根据组织法的授权再作具体规定。就政府部门而言需要通过部门行政组织法明确授权,而中国目前部门组织法还不够健全,只是通过“三定规定”来确定。此外,一些权力清单的科学性仍有待完善。比如有一些权力可能被授予数个政府部门,而另一些权力却无人行使。

   社会治理主体更加多元

   具体到行政法领域,近年来从中央到地方都大刀阔斧地开展审批改革,但每一轮大削减之后,又会冒出各种不同名目的审批事项。一些部门和地区利用红头文件、规章等,变相设置审批事项。为此,政府部门应对权力清单进行仔细审查,分辨其中哪些应该回归市场,哪些可以交由社会组织去管理,哪些可以直接还给个人。在行政法领域,则应对非行政许可审批项目进行认真清理,逐一审查其是否属于行政许可,逐一审查其是否有必要设定,并及时做出处理。

   十八届三中全会提出,推进国家治理体系和治理能力现代化。治理就意味着党的领导、政府负责、社会协同、公众参与。现在每位公民都生活在社会组织中,如果社会组织都能参与管理,自治自律,那么社会进步可期。这就意味着,不仅治理的主体变得更加多元,治理的方式也与过去有很大不同。在政府的决策程序上,一些地方负责人仍然不遵守相应的程序,习惯于个人决定问题,既缺乏公众参与,也没有专家论证,此前许多地方的PX项目最终无法落地都是因为这一原因。

   公权具扩张性势必要约束

   大公网:在学术界,围绕法治改革的一对核心关系就是“公权与私权”,那么,改革开放的前30年,堪称“私权”逐步扩大的一个过程,以今次四中全会为契机,中国下一阶段会否迎来一个“公权”逐步收缩的过程,并以此完成法治社会中“双权”比重的重新配置?

   应松年:公权就是公共权力,私权就是个人权利。从法律上说,民法是保护私权的,公法是约束公权的。因为公共权力具有扩张的特性,因此国家现在约束公共权力,规范行政权力。目前政府的权力过大,但十八届三中全会的改革精神就是,凡是市场能够解决的,就交给市场,凡是社会组织能解决的,就交给社会组织。过去我们谈行政许可的时候,分不清市场和政府的界限,很多应该由市场调节的事情,都被政府管了,结果抑制了市场的发展。还有,要让各类行业组织、中介组织、基层自治组织等都把自己范围内的人和事管理好。

   接下来,就是怎么使市场调节的问题,怎么使社会组织决定的问题,这既是市场经济的基本方向,也应该是我国法治建设当中的一个重要题目。今后法治改革的方向势必要进一步约束公权力,社会组织与公民进一步增强权利意识和自治自律,这亦与市场经济的目标和深化改革的方向相适应。我认为四中全会肯定会谈到这些问题。

   制定两部法律源头遏腐

   大公网:本届领导集体上台后,掀起了空前的反腐风暴。一些分析甚至预测周永康案等反腐大案或在本次四中全会上有进一步的“结论”。您如何看待四中全会即将带来的新一轮法治建设与当下反腐的关系?

   应松年:反腐是法治的题中之义和必然要求。如果一个国家充满腐败的话,那怎么可能是法治国家?我认为,作为反腐的治本之策,是法律制度的完善。对于一个法治政府,必须有完善的行政组织法体系来规定它的权力配置,但目前我国尚不完善。对于遏制腐败、赢得公众信任而言,行政公开至关重要,但我国目前的政府信息公开制度并不完善。因此急需制定政务公开法律;在权力行使过程中最重要的事情是做出决策决定,因此需要有重大决策程序。这两者又都属于《行政程序法》的范畴。

   (大公网:中纪委书记王岐山曾说过,“当前反腐败要以治标为主,为治本赢得时间。”)从目前的实施效果来看,这项工作还有待加强。今后应考虑对那些重大的腐败案件,不仅要查案到“人”,还应深究腐败背后的“制度”原因。

   权力设计必须裁执分离

   以“交通厅长现象为例”,交通厅长兼任高速公路董事长,到时候国家拨款下来,再拨给修高速公里的人,整个流程都要经过交通厅长的手,在这些权力之间,明显缺少一个相互制约的环节,因此交通厅长就成了涉贪涉腐的高危人群。

   从权力结构的设计上,做决定的人与具体执行的人一定要分开,既要互相协调,又要互相制约。90年代从事行政处罚法研究的时候,大家就深有体会。比如我拥有处罚权,可以对你进行罚款,决定罚款数额的人和收取罚款的人都是我一个,这就是裁执合一,非常危险。基于此,我们在拟定行政处罚法的时候就制定了一个原则——裁执分离。制度一旦严密起来,腐败的路就被堵住,也就不容易出现“前腐后继”的现象。否则反腐部门只能天天去抓腐败分子,就会没完没了。因此,标本兼治,制度是本。当然除此之外,反腐败也要靠思想教育。

   重大腐败应深究制度积弊

   除了这些制度存在漏洞的情况以外,还有一些腐败现象的发生是由于制度执行不力导致出了问题。“交通厅长现象”和“发改委价格司窝案”都说明,那些“前腐后继”的部门在制度设计上一定存在漏洞,因此将惩治贪腐个人与查堵制度漏洞相结合,对于根治腐败而言至关重要。具体来说,在权力设计上,需要环环相扣、彼此制约,而绝不能“裁判员身兼运动员”、“审批者身兼决策者”。(大公网:具体应由什么机构来跟进?)

   无论由反腐败局还是中纪委的研究机构,跟进查找重大腐败案件背后的制度原因均可。但是除了主抓业务的人以外,还应带有研究机构的人员,因为研究机构的人员具备迅速发现制度问题的能力。所以,应该让反腐败局或中纪委里面专门从事制度研究的人员跟进这项工作。

   反腐败局垂直管理更科学

   不过如能将这些反腐败机构统合起来,成立类似香港廉政公署的机构,并实施垂直管理,则可在更大程度上避免反腐工作受到其他权力的掣肘,从而令反腐实效更加理想。(大公网:有媒体建议内地应像香港的廉政公署那样,设立反腐败总局垂直管理,对此您怎么看?)

   在国家机构的设置中,有许多必须实施垂直管理,比如监督机构。以往地方纪委机关想调查某个人,它需要先向当地党委报告。如此一来,如果纪委想调查的这个人与党委书记存在某种利益关系,那反腐败调查就将很难推进下去。现在,中纪委规定,“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。所以我认为,如果能把反腐败机构独立起来实施垂直管理,反腐的实效确实会更好。

   除了反腐败机构以外,统计和审计部门也都宜实施垂直管理。审计属于监督部门,如果每一层都要向当地报告,那监督职能便无从实现。统计也是一样,如果当地政府都可以对其实施管理,那么就容易出现统计造假的情形。所以,有些政府机构必须实施垂直管理,这就需要研究国家机构设置的科学性。

   建议周案公开审判

   现在国家在反腐方面力度很大,周永康案是一个重要的宣示,表明反腐绝非说说而已,不管贪腐者如何位高权重,只要违法违纪,就将承担责任。周永康案很可能像薄熙来案一样,进行公开审判。

   良法必定以人为本

   大公网:您曾提出,“保障人权,体现人性,尊重人的人格尊严,这是现代法治理念的核心。在立法、执法领域,坚持人文关怀,是政治文明的重要内涵。”、 “制定法律、实施法治的目的,就是为了更好保护公民的自由和权利”等著名观点。那么,在立法和修法的过程中,应秉持何种理念,才能使法律真正成为保障人权的良法而非恶法?

   应松年:《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》是“行政立法三部曲”,同样遵循了“保护私权、规制公权”的立法原则。三部曲中《行政许可法》的制定实施是一场规范政府行为的自我革命,规范了政府行政审批权,对百姓影响非常广泛。

   法律是保护人权,保护公民权利的。国家想尽办法促进经济发展,促进国家富强,最终还是为了人民,整个落脚点还是以人为本,这是最重要的。因此,区分良法和恶法的判别标准就是——人权。“良法一定是以人为本、保护人权,而反之即为恶法。

   大公网:在您看来,建设法治中国的目标是什么?

   应松年:建设法治中国的目标应该是:宪法法律至上成为现实,人权被切实尊重和保障,依法治国得以全面落实,依法执政得到全面实施,法治政府基本建成,司法机关依法独立、公正司法,法治社会基本建成。为实现这一目标,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,努力实现法治国家、法治政府、法治社会建设一体化。

   应松年简介:

   应松年,新中国行政法学的创始人和带头人,中国政法大学终身教授,中国法学会行政法学研究会名誉会长。曾任中国政法大学中国法治研究所所长、国家行政学院法学教研部主任。第九届、第十届全国人民代表大会代表,全国人民代表大会内务司法委员会委员,北京市人大第十届至第十三届人大代表,法制委员会副主任等职,享受国务院“政府特殊津贴”。1986年全国人大常委会法工委成立行政立法研究组起,应松年即担任研究组的主要负责人,先后组织或参与国家多部行政法律的研究和起草工作。

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