·东南与西北方向是行政中心迁移的主要方向，而往西南与东北迁移的数量较少。长春和成都则严格按照中轴线往正南迁移，算是特殊案例。
·从各城市的迁移目的看，绝大多数是为了城市拓展，加快城市化进程，普遍表述为“产业集聚，结构调整，空间布局优化”。
·一旦行政中心转移到新址，周边的地价和房价一定上涨，形成资本洼地。除云集的地产开发商外，许多被拆迁农民借新区建设也想“大赚一笔”。
·因为地方干部仍普遍存在政绩观上的问题，反映在行政中心迁移上就出现许多舆论上的争议。
大公研究院政经观察员 肖松鹤
进入六月，有关京津冀一体化的话题又被热炒起来。6月13日，有香港媒体爆料称，北京市政府等党政机关将迁往通州，全力打造通州为行政副中心，大大纾解首都非核心区功能，为京津冀协同发展打开局面。接着，三省市陆续召开党委常委会议，学习《京津冀协同发展规划纲要》，通州和保定也传达学习。《纲要》具体方案呼之欲出。
不同于去年3月保定首都副中心概念的泡沫，这次北京市四套班子搬迁到通州或已经板上钉钉。现在舆论讨论的重点，开始转移到迁移之后怎么办的问题。这就涉及到对城市行政中心迁移的原因、过程，和效果等的考察。大公研究院以住建部公布的中国70个大中城市为考察范围，以期较为全面地反映当前中国城市行政中心迁移的图景。
一、迁移城市分布
为了方便考察，我们将时间范围限定为青岛市政府搬迁的1994年至今。大公研究院统计发现，70个大中城市中，有34座城市已经、正在和计划搬迁。城市分布与状态示意图如下：
其中，已迁移的城市有呼和浩特、青岛、昆明、上海、长春、哈尔滨、深圳、贵阳、西安、南昌、泉州、合肥、济南、成都、宁波、桂林、海口、丹东、牡丹江、无锡、徐州、烟台、洛阳、平顶山、南充;正在搬迁的有包头、杭州、南京、兰州;规划中的除北京外，还有沈阳、石家庄、郑州。
分省来看，山东与河南各有三座城市，内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江和四川各有两座，余下省份各一座。分地域来看，西部省份共9座，中东部与东北省份共25座。
二、迁移时空
从1994年5月青岛市政府迁移算起，21年间34座城市行政中心迁移时间与距离如下：
结合34座城市的迁移时间与距离，又绘制如下关系图：
上述图表可以看出，从1994年到2004年十年间，完成行政中心迁移的城市有7座，2005年至2014年不到十年间，完成迁移的达到了20座。另外一个有意思的现象是，随着时间推进，行政中心迁移的距离也在逐渐拉大。2005年之前，行政中心迁移的距离最多不超过10公里。2005年之后，迁移距离开始不断突破10公里，这次舆论关注的北京，其政府新址所在地通州潞城镇距离现址29公里，一举打破了2011年底昆明市政府的纪录。但是正在陆续迁移职能部门的兰州市，其政府新址在离主城区四十多公里的兰州新区，这样长的距离未来或难有城市再突破。
这些情况可以做多种解释。一是随着时间的推移，城市的城建范围在逐渐扩大，而要进一步拓展，就需要向更远的距离迁移行政中心;二是不同于市场经济早期城市“自由生长”的状态，经过一段时期城市布局的稳定后，新区/新城的拓展势必需要更多行政手段推进，政府迁移便成为最普遍的方法;三是2003年国务院下发的18号文件明确了房地产业作为国民经济的支柱产业，同时中国的城市化进程正在加速，政府 资本共同推动了十几年来行政中心迁移与新区建设的热潮。
大公研究院又结合迁移方位绘制了示意图。虽然行政中心的迁移是依托每座城市的具体布局而定，但从整体分布上看，行政迁移的方位还是有重点，并非均衡。东南与西北方向是行政中心迁移的主要方向，而往西南与东北迁移的数量较少。长春和成都则严格按照中轴线往正南迁移，算是特殊案例。
三、迁移目的和形态
从各城市的迁移目的看，绝大多数是为了城市拓展，加快城市化进程，普遍表述为“产业集聚，结构调整，空间布局优化”。政府驻地走到哪，产业、商业资本自然就走到哪，产生集聚效应。
绝大多数之外，上海和深圳是较为特殊的案例。从迁移距离和方位看，两者都是在已经较为成熟的城区内部进行功能和布局调整，不是在外部拓展。例如上海在1995年7月将市政府从外滩12号(汇丰银行大楼)迁至人民大道，恢复外滩的金融街定位。这一迁移的背景是1986年10月国务院批准的《上海市城市总体规划》，城市各区域功能定位和多中心-卫星城布局都在规划中体现。此外，上海历史上的多次政府迁移也为日后的多中心发展奠定了基础。
北京市作为首都，与绝大多数行政中心迁移的逻辑并无不同，但因为首都的独特属性，加上新政府驻地处于京津冀三地交界地带，使得北京的行政中心迁移的目的更为复杂多元：改变北京长久以来单中心发展形态，打破行政壁垒使京津冀三地协调发展，还有为整个国家的区域融合和城镇化发展起到带头实验、积累经验的作用。
就政府本身而言，多数城市迁移的目的也是为了把原来分散在市区内的各个职能部门整合起来，并与市民公共服务结合在一起，力图打造服务型政府。例如深圳、无锡，和计划迁移的杭州，就是将市民中心与政府合二为一。郑州、丹东等也规划在新区内打造公共行政服务中心。其他如大型体育设施、图书馆、城市规划馆、会展中心等也通常布局在行政中心周围，形成配套设施。
从迁移距离来看，各城市行政中心迁移后新区/新城与主城区的关系也是各不相同。通常来看，如果迁移距离小于十公里，新行政中心所在地与主城区之间关联性较强，经过发展之后这片新区能与主城区结合起来，所谓“新区扩展与融合”。例如青岛市在1994年向东迁移政府驻地后，经过20多年发展，政府周边地区已经与德国殖民时代的老城区完全融为一体，看不出政府经过迁移的痕迹，并且进一步辐射使青岛城建向东扩张。
如果距离大于十公里，新行政中心与主城区的关联性就开始走弱，前者变成一个相对独立完整的新城区，与主城区遥相呼应，通过公共交通彼此产生联系。例如昆明、贵州、桂林、兰州和石家庄。许多城市为了行政中心迁移也进行了行政区划调整：昆明2011年9月撤呈贡县改为呈贡新区，贵州2012年11月调整撤并两区成立观山湖区，桂林2013年4月撤临桂县改为临桂新区，兰州直接获批国家级新区打造兰州新区，而正定新区所在的正定县有传言也会撤县改区。上述这些迁移形态可概括为“新城打造”。当然，以上两种形态与迁移距离不是严格对照，还要视整个城市的布局。
四、迁移过程
1.公共交通
大公研究院收集数据发现，34座城市的行政中心迁移过程并无严格规律可循。有的是先迁过去再逐步开发，有的是所迁入区域相对完善后再迁入，有的无法清晰地去辨认谁的影响因素更强，是在互动的过程中逐渐发展。
这其中，打造公共交通对新区建设非常关键。数据显示，34座城市中有12座已有轨道交通线路通往新政府驻地或所在范围，具体进度如下图：
图中黄字表示该城市行政中心正在迁移，红字表示还在规划中。可见，公共交通的进度与政府迁移的进度并不完全一致，有些还非常滞后。部分不适合建轨道交通的城市，就迁移至与现有机场，或建成和在建的高铁站等跨区域交通设施较近的位置。例如兰州新区，就是直接在兰州中川机场旁边规划建造，目的就是要依托航空港另起炉灶打造又一座新城，与兰州老城区不再有直接关系。
2.原址使用
行政中心迁移后，人们很关心的一个问题就是原址做什么用途。大公研究院梳理发现，迁移发生后原址功能大致可以分为五类：市中心商业用途(大型购物中心、写字楼、高层住宅、酒店等);原址市辖区的党政办公地;继续承担部分行政职能，如深圳市政府迁移后原址继续留作市委办公，青岛市政府迁移后原址留作市委和人大办公;银行总行或分行，例如前面介绍的上海市政府迁移后，原址现为浦发银行总行;公共性广场，具体分类如下图：
因为市政府原址往往位于市中心核心地段，地价不菲，因此在政府迁移之后，原址变成各种商业用途就成为最常见的类型，在27座明确原址用途的城市中占了11座。操作手段通常是爆破或拆迁原行政办公楼，然后在此基础上建设新的商业项目。少数则是从原址办公大楼迁出行政职能，新的职能进驻交接，如南昌市委市政府迁出南昌经济大楼后，东方豪景花园酒店进驻营业。
五、迁移成效
行政中心迁移后，新区/新城建设的成效到底如何?绝大多数情况下，无论是城建在先迁移在后还是相反，一旦行政中心转移到新址，周边的地价和房价一定上涨，形成资本洼地。除云集的地产开发商外，许多被拆迁农民借新区建设也想“大赚一笔”。
一般而言，行政中心迁移后形成的新区/新城通常需要五到十年的时间才能形成较为成熟完善的综合体，有产业，有居民，有交通，有教育医疗等;基本达到老市中心的成熟度则需要二十年以上(参考青岛)。因此，在2005年之后随行政中心迁移建设的新区/新城，到目前为止仍在成熟完善中的仍占了多数，2010年后开始的则大部分还在大规模建设中。因此，短时间内出现“鬼城现象”实属时间问题，并不代表迁移本身有问题。2013年有外媒曾报道指出郑东新区是鬼城，后来经过磨合期后现在郑东新区已经人丁兴旺。
但这并不代表迁移就没有问题了。事实上，因为地方干部仍普遍存在政绩观上的问题，反映在行政中心迁移上就出现许多舆论上的争议。
最典型案例是昆明市政府迁至呈贡新区。这是已落马政坛明星官员仇和主政昆明时期留下的遗产。2011年7月，国务院批复昆明市政府由盘龙区东风东路搬迁至呈贡区锦绣大道。但在此之前，仇和就已经开始规划打造呈贡新区多年了，地铁也在搬迁前开通，政府行政职能也在国务院正式批文前陆续迁移过去，进一步发挥行政力量的外溢效应。但呈贡新区的建设遭到了很多争议，首先认为新城区的建设会对滇池进一步污染;其次新区的建设被认为是劳民伤财，建成后各种产业没有及时跟进，成了“鬼城”，而且落下大量政府性债务;再次，新区的面积摊的太大，过于零散，集中度低，且与主城区距离较远，关联度弱。
实际上，呈贡新区出现的问题在其他城市行政中心迁移过程中都不同程度存在。例如，呼和浩特和牡丹江政府在迁移后都碰到了拖欠施工单位工程款的问题;沈阳市因为政府态度摇摆不定，使得计划新址迁入地浑南新区的楼盘价格一路走跌，引得开发商不满。最近《中国经济周刊》调查称，辽宁丹东市政府所在新城区不仅存在拖欠工程款问题和银行欠款，还面临拆迁补偿问题，使得新区产业项目陷入停滞。
至于新区规划面积摊大、零散、集中度低的问题，几乎所有新区/新城都存在，并且这种规划思维似乎短期内不会改变。中国的征地成本相比许多发展中国家要低的多，其优势在于能够集中力量进行城建和基础设施建设，快速推进城镇化。但由此暴露的问题就在于土地规划使用上普遍的粗放浪费，这从卫星地图上可以直观地观察到。因为是政府行为，所以舆论在每次有城市完成行政中心迁移之后基本上把关注点聚焦在新建的办公大楼上，并指责大楼占地过大，工程豪华，高高在上，不接地气等。
结论
通过对以上各项数据的呈现与分析，我们可以总结出以下几点。
首先，城市行政中心的迁移是近二十年开始逐渐发生的事情，从较长的历史时段来看，仍然算是一个新鲜事物。城市行政中心迁移的背后，是中国城市化进程二十多年来的大规模突进。但因为中国城市化的历史很短，城市建设经验不足，同时社会对城市化的要求又很强烈，因此在实践中出现了不少急功近利的现象，这或需要另外一个二十年来逐渐完善。
其次，随着城市建设的不断扩张，行政中心整体的迁移距离也在延长。但每座城市形态各异，迁移距离显然不是越远越好。如果相比主城区城建半径迁移距离过远，就会出现与主城区联系不足、城市化进度超过产业化与市民化的现象。问题积累下去，就会出现地方债务高企、鬼城现象、拆迁补偿等常见问题。北京市作为首都，其独特属性决定其行政中心迁移的独特性。因此，每座城市在考虑行政中心迁移过程中，一定要结合自身实际情况制定规划，明确迁移目的，预估迁移后新区/新城的发展成效，不可轻易照搬已有案例。
再次，因为行政中心迁移是政府行政力量在主导，因此，地方干部在其中的角色就尤为重要。但正如之前提到的，地方干部仍然普遍的唯经济增长政绩观，导致在行政中心迁移和新区建设过程中出现大量问题，以至于新区成了另一个摊大饼的场所。就干部本身而言，腐败现象也容易在其中滋生，仇和就是典型案例。另外，在迁移决策过程中，政府与市民也缺乏充分沟通。因此，未来如果有城市计划行政中心迁移，资金使用与决策过程信息的公开也是必须强调的重点。
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河南郑东新区
大公研究院政经观察员 方乐迪
据说，北京要迁移行政中心了，地点是毗邻河北廊坊与天津武清的北京通州区。无论是私下里的传言，还是官方一些暧昧的宣示与动作，让一切都看上去那么真实。通州的人关心自己的房价，与通州接壤的地区则想分享行政中心迁移的红利。但大公研究院分析以往的案例后认为，行政中心迁移的红利外溢并不容易，至少在行政、基础设施以及产业三个层面要做好充足的准备，才可能保证形成良性的红利外溢。
行政中心迁移的发展路径
在行政力量仍占主导力量的内地，行政中心迁移是一种较为普遍且容易成功的方式。若执行得当，此种方式可盘活城市和区域内的资源，优化城市布局并带动区域发展。
省市级的行政中心迁移并不是新鲜事，尤其是省会城市。与北京类似，省会城市行政中心也是双行政中心的层次结构，即省会一方面有省级行政中心，另一方面也有本市的行政中心。最近一波省会行政中心迁移发轫于上个世纪90年代末至21世纪初的几年，诸如西安、成都等省会城市都在这个阶段提出了各自的迁移计划并逐步落实。
郑州则是为数不多省级行政中心与市级行政中心背向迁移的省会城市。郑州在2013年就提出“东移西扩拉大城市框架”的战略。其中部分市级行政机关将西迁到政上新区，而郑东新区的白沙组团则被规划为明确有“省级行政中心为核心职能”(《郑州市郑东新区白沙组团总体规划(2013~2030年)》)。
通过对于西安、成都以及郑州三座省会城市迁移路径的分析看，省会城市行政中心大抵都会遵循着相同的路径，即原城市中心饱和(发展和涵养新区)——行政中心迁移——进一步带动新区发展。
行政中心迁移遵循着这样的发展路径，而上述路径最终目标是指向区域一体化与城市群建设。省会之于一省，除了有政治中心的作用外，往往还扮演着区域内经济领头羊并辐射周边的作用。简而言之，一省经济好不好，全看省会车头带(在一些区域发展平和地区，这种辐射影响力正在减少)。
(来源:作者自制)
行政中心迁移，被视作完善城市布局、带动新区发展的捷径。于重要省会而言，行政中心迁移不仅只是解决所在地的城市结构与新区发展，更重要的布局在于促进一体化和形成都市群。无论新区建设还是行政中心迁移，都是扮演了一体化与城市群(聚合-辐射)催化剂的角色。行政中心迁移路径的进一步深化，还形成了另一种轨迹：行政中心迁移——新区进一步发展——城市一体化的聚合——都市群的发展——辐射与带动周边。
(来源：作者自制)
城市群都会有一个或者多个核心城市来推动城市群的发展，通过上图来看，省会城市往往是城市群中当仁不让的核心城市，故而做大做强城市群就先要做大做强省会城市，以聚合力量形成对周边城市的辐射。即便首位度提高预示着城市间的不平衡，但在官方文件中都提及要提高省会城市的首位度(该指标用来量化排名第一城市与第二名城市在人口和经济等数据的差距，首位度越高，差距越大)，这也是因为看重省会城市发展对于都市圈的带动作用。
城市面积也是一个很关键的因素，城市面积较小的省会，会希冀通过周边一体化带动城市面积的扩大，从而做大城市。而一些巨无霸城市则无须通过这种一体化方式来带动城市圈发展。
图1、西安、郑州、成都、北京四地城市面积示意图(来源：网络)
通过上图看，相较北京和成都，陕西省会西安与河南省会郑州的省会面积相对较小，其中郑州还不及北京的一半，故而这些城市有向周边进行一体化发展的内在需求。同时与其一体化的城市本身也有着相对优势地理位置，例如咸阳和西安城区相距20多公里，而开封市中心距郑州市中心72公里,两城市边界处相隔不足40公里(城铁修建后两地通勤耗时缩减到19分钟)。
无论是西咸一体化还是郑汴一体化，最终都指向融城、做大、聚合，进而形成辐射力并带动都市圈的发展，即拉大城市框架，培育新的增长极。这类模式的特点是“城市内疏散跨城市融合”，在城市内部通过迁移结束“摊大饼”式的城市建设，以迁移行政中心盘活跨区域交界地块，带动城市间的融合。
郑州便是这类融合模式的代表。在2000年初，排在城镇化率倒数第二位的河南，提出了郑东新区概念，并以此为抓手带动全省的发展。经过十余年的发展，向东的新区进入发展的良性轨道，省级行政中心迁移到此也水到渠成。2009年1月12日，河南省十一届人大二次会议上，时任省长郭庚茂代表省政府向大会做工作报告时表示，河南将统筹“郑汴新区”规划布局，推动“大郑东新区(新的省级行政中心即在此版块的白沙组团内)”和“汴西新区”加快发展。
成都虽然也依托天府新区推动都市圈的一体化，但与西安和郑州不同，其操作上没有以“吞并”城市为方向的融城和一体化，而是更趋向于产城融合为方向。成都与其周边城市有一定的产业互补，例如作为天府新区重要部分的资阳就与成都龙泉驿形成了产业互补的差异化发展，一个重点发展商用车，一个着力做强乘用车，形成产业互补，共同促进汽车千亿产业集群建设。
什么在影响着红利外溢?
在开封和郑州交接地带的中牟县，凭借其独特的区位优势(两市加一县)成为郑汴一体化的赢家。在郑汴新区(总面积约2077平方公里)中，中牟占了近四分之三。凭借郑汴一体化，中牟形成了大量的产业聚集。
行政中心顺利迁移与跨区域的新区健康发展，是保证一体化以及红利外溢的关键动作。正所谓一分部署九分落实，行政中心迁移带来的外溢红利并非那么容易得到。大公研究院认为，行政力量、基础设施与产业发展，是影响行政迁移红利外溢的三大关键性因素。
(1)行政力量
在内地，权力依旧主导着资源分配。故而，行政力量仍起着十分关键的作用。在区域一体化过程中，行政力量能够在多大程度上推动一体化，将直接影响一体化以及行政迁移红利外溢的成果。
涉及到跨城市的融合方面，若两城市差距较大，较小城市的融合意愿更强，行政阻力较小。反之，两城市之间则有可能遭遇较大阻力和博弈，例如在陕西省，西安与咸阳的融合就曾遭遇了这样的困境。
西安之于咸阳的首位度并没有郑州之于开封高。单纯从2014年年度经济指标看，咸阳的GDP为2150亿元，位列陕西省第三位，西安则是5474亿元。而郑州GDP则是开封的五倍之多。
这种经济力量的差距也左右了行政力量的博弈。所以在省一级力量介入之前，西咸新区和西咸一体化的发展较为缓慢，而设立西咸新区也并没有较好的完成一体化的任务，反而行成了西咸新区、咸阳与西安三足鼎立行政格局。
由于缺乏更高层级行政力量的介入，西咸一体化的发展甚至呈现了“背向发展，远离西咸”的情形。西安打造了渭北工业区，咸阳搞北塬新区，西安市往东北方向发展，咸阳市往西北方向发展，两者都不是往西咸新区方向发展。不过，咸阳的北塬新城并没有建设起来，原本定位为承担咸阳主城区功能拓展的北塬新城，变更为“大西安(咸阳)文化体育功能区”。
省级层面也介入了一体化的进程中，通过收权的方式来统筹发展。“陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室”的牌子被摘下，换上级别更高的“陕西省西咸新区管理委员会”。管委会由陕西省直接统管，成为省级管理权限的职权机构，原本“省市共建，以市为主”的管理体制也转变为“省市共建，以省为主”。
由是观之，在经济力量发展无法推动一体化和红利外溢的情况，需要更高层级行政力量介入，以居中调和各方关系促进一体化与红利外溢。否则，城市间很可能由融合变为“屁股决定脑袋”的混战。
(2)基础设施与产业发展
行政力量决定了红利外溢的顶层设计，而基础设施与产业发展则关系到外溢的直接效果能否落到实处。唯有理顺此二者关系，才能确保“业”固人、激活区域一体化良性发展。“业”包括物业和产业两个方面，物业确保人的便宜生活，产业提供人的谋生手段。
物业层面，基础设施的互联互通也是具有影响力的关键因素，基础设施包括软硬两个方面。
硬基础指的是区域内通勤的便利化，包括高速公路以及城铁等公共交通。软基础设施包括两地区号统一、跨区金融便利(两地银行业金融机构收费体系、信息体系、清算系统对接)、养老、医疗以及教育的对接等等。这些措施关系到两地能否真正进入一体化生活状态，从而形成跨区域的良性流动。
除了便宜的基础设施建设之外，产业固人也很重要。在一体化过程中的产业发展方面，应注意要形成区域内的产业互补，或者打造上下游链接的产业集群。如前文所提及的案例，成都以天府新区为平台与周边城市形成了良好产业互补，构成了汽车产业集群。
在产业发展层面，切忌较强市向较弱市“倾泻”过剩产能，造成局部产业的不匹配。在产业转移层面，地区间应秉持互惠互利的原则来推动跨地区的产业发展。产业发展应与周边人口形成匹配，否则业无法固人，将形成潮汐式的跨地区人口流动。这也与疏解城市中心压力的政策方向背道而驰，影响了向周边外溢红利效果的最大化。一些地区在塑造卫星城时形成了“睡城”现象，即是业无法固人造成的负面影响。
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