宋小庄:南海容易混淆的若干问题

  文|宋小庄

  最近,美国总统奥巴马在亚洲的行程非常紧凑,访问土耳其,出席G20峰会;访问菲律宾,出席APEC峰会;访问马来西亚,出席东亚峰会、东盟美国峰会。为了配合这系列外交互动,不久前美国的导弹驱逐舰还到南海水域游弋,B52轰炸机也到南海上空飞翔。美国的行径,是对中国的挑衅,还得到了日本的配合。但居然有媒体评论说,是中国不讲理,美国这样做,是要逼中国讲理。

  “九段线”合理合法

  这是什么话。中国现在强大起来了,才有讲理的份儿。要是一百多年前,中国还能讲理吗?在南海问题上,中国是讲理的。南海还没有发生军事冲突,就是因为中国太讲理。南海有些问题容易被混淆,一些外国政要总是瞒骗民众瞎起闹,因此还是要经常说。现在先说九段线的法律地位、南海的航行和飞行自由、岛屿与岩礁的法律区别这三个争议问题。试分述如下:

  一、“九段线”的法律地位

  南海诸岛自古以来就是中国的领土。1933年,当时越南的殖民者法国入侵南沙群岛9个小岛,当时为表示中国政府对南海诸岛的实际管辖,中国政府以“断续国界线”将南海诸岛围起来。1939年二战期间,日本侵占西沙和南沙群岛。1946年11-12月,中国政府从日本手上收回了上述岛屿的主权,且在西沙、南沙最大的永兴岛、太平岛树碑驻兵。1947年中国内政部公布了南海诸岛的岛、礁、沙、滩的名称,10月公布我国南海诸岛“四至地点及其经纬度、我国与各邻国境界线名称与起讫地点”。1948年2月出版的南海诸岛位置图,在南海诸岛周围明确标绘了断续海防国境线,这就是U形“九断线”的来源。当时南海周边国家,不论已经独立,还是没有独立的国家,都没有提出任何异议,有的已经独立的国家,甚至明确承认。

  1982年联合国通过并开放签署的《海洋法公约》没有直接提到“九段线”,但并不等于否定“九段线”。该公约序言最后一段表示:“确认本公约未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”这就是说,对《海洋法公约》没有规定的“九段线”,要按照“九段线”产生之时的“时际法”,即当时的(而不是后来的)国际法的规则和原则处理。该公约第303条也明确:“本条不妨关于保护考古和历史性文物的其他国际协定和国际法规则。”表达了同样的意思。

  “九段线”有什么法律意义呢?据笔者理解,有三:(一)在“九段线”内的岛屿属于中国的领土。(二)中国的上述岛屿可以有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。但不适合人类居住的岩礁没有专属经济区和大陆架。(三)“九段线”内的水域有部分不是中国的内海,有航行自由的空间,其上空可以飞越自由。这也是“九段线”是间断的线,不是实线、不是连线的原因。“九段线”公布之时,中美为反法西斯盟国,美国早已知道“九段线”的历史理据,日本对此没有发言权,现在不应当装糊涂。

  美国施行强盗逻辑

  二、南海的航行自由和飞越自由

  中国政府一直并继续确保南海的航行自由和飞越自由。这是一个非常宽容的、促进世界贸易、造福人类的政策。中国没有把南海当作是中国的内海,与渤海一视同仁。

  中国的南海有东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛四大群岛。中国的领土既有大陆沿海国的特征,也具有群岛国的特征。如据《海洋法公约》第47-54条有关群岛和群岛国的规定,中国完全可以划定连接群岛最外延各岛和各干礁的最外延各点的直线为群岛基线,并从上述划定的群岛基线量起,决定中国南海诸岛的领海、毗连区、专属经济区和大陆架。然后决定该群岛水域、该群岛水域上空的船泊和飞机的通过权和飞越权。果如此,U型的“九断线”,就会变成更多的直折线,这样必将大大缩小南海的航行自由和飞越自由。

  然而,中国政府并没有这样做。想不到中国政府允许的南海的航行自由和飞越自由的善意,却被美国用以侵犯中国主权,简直是岂有此理。讲理的却被认为是不讲理,仍是谁拳头大谁有理的强盗逻辑。

  三、岛屿和岩礁的区别

  有人质疑中国不应该在南海岛屿和岩礁上填海造地,兴建有关设施。这是不懂《海洋法公约》的缘故。

  《海洋法公约》第121条对岛屿和岩礁有规定,含3款。第1款规定:“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”第2款规定:“除第3款另有规定外,岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其陆地领土的规定加以确定。”第3款规定:“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架。”也就是说,岛屿除了是领土外,还有领海、毗连区、专属经济区和大陆架,但岩礁却只有领土、领海和毗连区。岩礁和岛屿的区别还在于岩礁在高潮时可能被淹没,不适合人类居住,不能维持本身的经济生活。

  中国按沿海国对待,《海洋法公约》还允许在岛屿的专属经济区和大陆架内、在岩礁的毗连区内兴建人工岛屿、设施和结构。该公约第60条第1款规定:“沿海国在专属经济区内应有专属权利建造并授权和管理建造、操作和使用:(a)人工岛屿;(b)为第56条所规定的目的和其他经济目的的设施和结构;……”第56条明确规定沿海国在专属经济区内的人工岛屿、设施和结构的建造和使用有管辖权。既然如此,在中国领土的岛屿和岩礁兴建航海设施,保障航行安全,又有何不可呢?

  (作者为资深评论员、法学博士)

责任编辑:季冰